考慮到糧食在經濟社會發(fā)展中的重要地位,各國大都制定了自己的糧食發(fā)展戰(zhàn)略,出臺了相應的支持與保護政策,以促進糧食生產、保障糧食。這些政策或直接或間接、程度不一地對糧食生產進行了利益補償,形成了各具特色的利益補償機制。美國擁有廣闊的耕地面積,糧食生產自然條件優(yōu)越,同時科技發(fā)達、經濟實力雄厚、生產方式先進,所有這些共同造就了美國的糧食生產綜合能力,使之成為上重要的糧食出口國。美國先后出臺了一系列政策對糧食生產者和生產區(qū)給予補償,支持和引導糧食產業(yè)發(fā)展,本文擬從補償目標、途徑、方式等方面對這些政策進行簡要分析評介。

政策目標和補償途徑多樣化

糧食產業(yè)是農業(yè)的主要組成部分之一,但是受生產周期長、供給調整滯后于需求變化,生產活動對自然條件的依賴程度較高,產品價格受自然風險和市場風險影響較大,需要較高的固定資產投入但投資回報率不高等因素的影響,糧食產業(yè)在某種程度上是一個需要扶持的弱勢產業(yè)。在上的許多,對糧食生產者進行利益補償,已經成為一種重要的政府行為,其中也包括美國。

從美國的糧食生產支持政策及其構建的利益補償機制來看,糧食生產利益補償的目標在不同發(fā)展階段是不盡相同的。美國曾先后出臺無追索權貸款政策、目標價格差額補貼政策、直接支付制度、反周期補貼計劃、銷售援助貸款和貸款差額支付政策、平均作物收入選擇方案以及價格損失保障補貼政策等。這些政策間既存在并行關系也存在更替關系,反映了美國政府希望根據實際情況調整政策以保障糧食的意圖?？傮w而言,美國制定和實施上述政策主要是為了實現(xiàn)以下幾個方面的目標:一是增加農民收入,保證農民糧食生產積極性,從而保障糧食供應;二是補償損失,鼓勵限產,保障糧食價格;三是鼓勵發(fā)展生態(tài)農業(yè),保障糧食質量;四是促進農村經濟社會發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)差距;五是保持農民、農業(yè)、農村的可持續(xù)發(fā)展。

通過目標多樣化的糧食生產利益補償政策,美國在一定程度上實現(xiàn)了綜合考慮農民增收、糧食增產、產品質量提升、結構優(yōu)化、生產方式環(huán)保、縮小城鄉(xiāng)差距,促進農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展的政策預期效果,促進了糧食產業(yè)的發(fā)展,體現(xiàn)了政策目標定位的綜合性和目標功能的多樣性。

為促進糧食產業(yè)和農村社會發(fā)展,美國采用了多種糧食生產利益補償途徑,主要包括價格支持、直接補貼、災害救助、保險支持、信貸支持、稅收優(yōu)惠、關稅保護、環(huán)保補貼、休耕補貼、農資補貼、農業(yè)基礎設施建設、農村公共服務設施建設、農業(yè)科技研發(fā)和推廣應用、扶持農業(yè)合作組織、建立產銷合作、農產品銷售幫助、完善糧食產業(yè)鏈條、推動糧食產業(yè)化發(fā)展等。為了解決因環(huán)境惡化部分耕地需要退耕還林還牧、保持地力而要嘗試休耕以及基層倉儲設施不足等問題,美國還采取了休耕保護、委托民間代儲等政策以進一步完善其利益補償途徑體系。在一定條件下,農戶還可以在各種補償方式中做出選擇。

以項目為依托彌補農民損失

在糧食生產利益補償實踐中,美國通常會采用以項目為依托的補償方式,對補償的目標、對象、范圍、標準、主體以及資金的來源、出資的比例、農民應承擔的責任和義務、執(zhí)行情況的檢查和復核等都有較為嚴密的規(guī)定,還設置有操作性比較強的相關配套措施,能較好地防范騙取補償資金的行為,同時提高補償效率。比如美國先后出臺、實施的關于耕地保護、休耕的資金補貼項目主要有“土地銀行項目”“休耕保護儲備項目”“環(huán)境質量刺激項目”和“土壤保護監(jiān)管項目”等。這些項目不僅具體內容不同,而且即使是同一項目,在不同時段也會根據不斷變化的社會經濟狀況和社會需求,對目標重點、參與方式、補償面積、補償標準等適時做出調整。項目化的有關政策在保護耕地、補償農民利益、促進農民農村農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

補償力度無疑是補償機制中的重要內容。美國的糧食生產利益補償力度基本上是以讓農民和工人收入持平為標準的。美國農業(yè)法案中的平均作物收入選擇方案是以作物所在州年度平均收益水平為依據進行計算,對農戶實際收益低于目標收益的差額進行一定額度補貼的政策方案。這實際上是一種基于收入而非基于價格的反周期補貼,設計初衷是為農戶提供收入保障支持。無論農民的收入損失是因單產增加還是減少導致的,他們都可以獲得政府提供的補貼,因而也被稱為收入保障直接補貼。