2019年8月26日，十三屆人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為此次修法中的亮點和創(chuàng)新。

 

什么是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

 

在原有土地管理法的框架下，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的法律地位是不平等的，集體土地在很多情形下不能直接作為建設(shè)用途，必須征收為國有土地之后由地方政府來統(tǒng)一供應(yīng)，這便是地方政府高度壟斷建設(shè)用地一級市場的征地供給模式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，就是賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地在同一市場上的同等權(quán)能，使得作為土地所有者的農(nóng)民集體可以像城鎮(zhèn)國有土地所有者一樣直接向市場中的用地者以出讓、出租或作價出資入股等方式讓渡一定年限的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)并獲取對價收益，而不再需要先行征收為國有土地；同時，依法入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)享有與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能。

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市雖然是首次被正式法律制度所確認，但卻具有長期而豐富的實踐基礎(chǔ)，是基層改革探索與中央頂層設(shè)計互動的成果。早在1992年，廣東南海就在土地股份合作制的框架下開啟了集體經(jīng)濟組織在不改變土地所有權(quán)的前提下直接向外來企業(yè)出租集體土地或廠房的探索；自1999年起，原國土資源部開始在安徽蕪湖、江蘇蘇州、河南安陽、廣東順德、浙江湖州以及上海等地廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2007年，成渝地區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)框架下也開展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索。2008年十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。但后續(xù)的落實舉措一直沒有啟動。

 

十八大以后，改革明顯加速：2013年十八屆三中全會對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革作出了總體部署，2014年12月中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，詳細勾畫了開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點的藍圖，2015年2月人大常委會又授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣市調(diào)整實施有關(guān)法律開展包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在內(nèi)的“三塊地”改革的試點。4年多的試點探索表明，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在提高土地資源配置效率、壯大集體經(jīng)濟和保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益、促進社會和諧、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等方面成效顯著。此次寫入《土地管理法》的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，既是將中央改革決策轉(zhuǎn)化為立法的重要舉措，也是對改革試點探索形成的“可復(fù)制、能推廣、利修法”的成熟經(jīng)驗的總結(jié)提煉。

 

為什么要實行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，豐富了土地公有制的實現(xiàn)形式，是中國特色社會主義土地管理制度的重要創(chuàng)新。1982年將“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”寫入《憲法》，國有建設(shè)用地有償使用制度在鋪開，從而開啟了通過“兩權(quán)分離”途徑實現(xiàn)土地公有制與土地市場化有償使用制度相結(jié)合的偉大嘗試。27年后《土地管理法》進一步允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，則是在深化市場經(jīng)濟體制改革的背景下，進一步在更廣闊的范圍內(nèi)深入探索“堅持土地公有制”與“堅持市場化配置土地資源”相結(jié)合，是社會主義土地公有制下土地利用“兩權(quán)分離”實踐的深化。不僅如此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會極大壯大集體經(jīng)濟、強化集體所有權(quán)的行使，這也使其成為落實集體所有權(quán)、鞏固集體所有制、豐富公有制實現(xiàn)形式的創(chuàng)新舉措。

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵舉措。改革開放以來四十多年的征地過程，事實上是一個不斷從農(nóng)村向城鎮(zhèn)輸血的過程，農(nóng)村向城鎮(zhèn)的低價供地帶來了城鎮(zhèn)尤其是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的高速發(fā)展，但卻并沒有同步促進農(nóng)村的發(fā)展。

 

與此同時，基于征地的壟斷供地模式激勵政府在快速城鎮(zhèn)化的過程中“重地不重人”，政府通過低價征收農(nóng)民土地和高價壟斷出讓而獲取土地價差，同時通過投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營城市而進一步提升地價，但卻沒有動力去解決失地農(nóng)民和進城農(nóng)民工的住房安居等問題，這種城鎮(zhèn)化模式雖然帶來了城市的快速發(fā)展和城市自身的現(xiàn)代化，但也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

 

因此，通過征地模式為快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化以及城市發(fā)展提供廉價土地和資金的發(fā)展模式亟待扭轉(zhuǎn)。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打破建設(shè)用地征地供給模式，讓原本屬于農(nóng)村的資源和財富更多地留在農(nóng)村，讓農(nóng)村和農(nóng)民更多更好分享發(fā)展過程中的土地增值收益，是破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制障礙、推進新型城鎮(zhèn)化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本要求。

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是優(yōu)化土地資源配置、保護耕地的必然要求。集約節(jié)約用地是我國的一項基本國策，但由征地供給模式引發(fā)的粗放用地和結(jié)構(gòu)失調(diào)則與這一政策目標背道而馳。由于土地征收的范圍幾乎不受限制，且長期以來實行較低的補償標準，城市建成區(qū)低成本粗放擴張，優(yōu)質(zhì)耕地被大量征占，取而代之的是大規(guī)模的開發(fā)區(qū)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市通過為農(nóng)村建設(shè)用地配置引入市場機制的方式，有利于促進建設(shè)用地的節(jié)約集約利用，提高土地資源配置效率，減輕耕地保護壓力。

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，是減少征地矛盾、促進治理現(xiàn)代化、保障農(nóng)民土地權(quán)益的治本之策。

 

一方面，因為征地幾乎是城鎮(zhèn)化建設(shè)的供地方式，征地范圍極大擴張，因征地引發(fā)的大量甚至是激烈的社會矛盾已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素，寄生于現(xiàn)有征地制度的土地經(jīng)營、土地財政進一步誘發(fā)了一系列社會問題。

 

另一方面，雖然《憲法》要求將征地范圍限定在公共利益目的范圍內(nèi)，《物權(quán)法》確立的一體保護原則也要求法律對土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)平等對待平等保護，這意味著法律必須承認二者平等的法律地位，對二者適用具有平等性的規(guī)則并提供平等的保護。

 

但原《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的禁令使得《憲法》和《物權(quán)法》的上述精神被架空。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正是對上述政府錯位角色和不平等規(guī)則設(shè)計的“矯正”，通過縮小征地范圍減少征地矛盾，通過將農(nóng)村建設(shè)用地的“自主權(quán)”還給農(nóng)民切實保障農(nóng)民土地權(quán)益，并通過政府退出非公益性土地經(jīng)營轉(zhuǎn)變政府職能、促進治理現(xiàn)代化。

 

如何開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

 

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)常被媒體通俗地描述為“農(nóng)民也可以賣地了”，當(dāng)然，同國有土地一樣，這里“賣”的是土地使用權(quán)而不是土地所有權(quán)。但“賣地”必須合法有序，只有把握好四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能限度釋放改革紅利。

 

誰來入市？首先，入市的法定主體是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的所有權(quán)可能存在三種情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有、村民小組農(nóng)民集體所有?？傊恋厮袡?quán)主體是“農(nóng)民集體”。農(nóng)民集體是很多農(nóng)民組成的一個集合體，這個集合體怎么有效行使權(quán)利呢？《土地管理法》明確規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，從而在落實集體土地所有權(quán)的同時切實保障農(nóng)民成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)。其次，對于已經(jīng)入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其使用權(quán)人可以再行以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。

 

哪些地可以入市？《土地管理法》明確了兩個條件：一是符合規(guī)劃和用途管制，只有土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的土地才可以入市，在具體宗地入市時還需要明確具體的土地用途和規(guī)劃條件。需要注意的時間、入市范圍并不受“存量”限制；二是依法登記，這里的登記首先是指集體土地所有權(quán)的登記，通過登記明確土地的歸屬和入市主體，在集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的情形，則應(yīng)當(dāng)依法進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)登記。特別值得一提的是，為了避免集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市空間被擠壓，《土地管理法》專門規(guī)定土地利用年度計劃應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地作出合理安排。

 

怎么入市？即入市規(guī)則體系，涉及交易平臺、地價體系、交易規(guī)則、產(chǎn)權(quán)登記、服務(wù)監(jiān)管等五個方面。無論是基于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，還是基于同地同權(quán)同價的要求，這些規(guī)則要求與國有建設(shè)用地入市規(guī)則體系相銜接、相統(tǒng)一。《土地管理法》提出了“參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行“的原則，同時授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法。

 

收益怎么分？錢分得好不好，關(guān)系到農(nóng)民到底有沒有獲得感，關(guān)系到“農(nóng)民利益不受損”這條底線到底有沒有被保障到位。它涉及三個層面的問題：一是和集體之間怎么分？涉及到對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的稅費安排，之前試點期間臨時采取了收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的方式，當(dāng)前正在起草的《土地增值稅法》已將此部分內(nèi)容納入其調(diào)整范圍，故此土地管理法沒有做出規(guī)定；二是農(nóng)民集體和農(nóng)民個體之間怎么分？涉及集體資產(chǎn)管理問題，有待各地出臺指導(dǎo)性規(guī)則；三是不同農(nóng)民集體之間的利益差距如何平衡？涉及不同地理位置、不同土地資源稟賦、不同規(guī)劃定位的農(nóng)民集體之間的利益調(diào)節(jié)，有待通過建立入市稅費收入的轉(zhuǎn)移支付制度解決。