對十三屆人大二次會議第4298號建議的答復(fù)

哈明江代表：

您提出的關(guān)于搞好農(nóng)村土地確權(quán)流轉(zhuǎn)的建議收悉。現(xiàn)答復(fù)如下。

我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度有實實在在的政策要求，就是要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)真貫徹落實中央決策部署，嚴(yán)格依法行政，著力做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)工作。

一、關(guān)于土地收回

關(guān)于進(jìn)城農(nóng)戶的土地是否可以收回，中央有明確要求，農(nóng)村土地承包法也有明確規(guī)定。2015年中央1號文件明確要求，現(xiàn)階段，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶與退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)相掛鉤。為落實中央決策部署，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部積極配合人大修改完善農(nóng)村土地承包法，2018年12月29日第十三屆人大常委會審議通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。法律明確規(guī)定：承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地；保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)；不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件；承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。下一步，我部將嚴(yán)格落實法律要求，指導(dǎo)地方切實保護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的土地權(quán)益。

二、關(guān)于土地調(diào)整

黨的十九大報告明確提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地；承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等行政主管部門批準(zhǔn)；承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)真貫徹落實中央決策部署和法律要求，指導(dǎo)地方切實保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，在充分尊重農(nóng)民意愿、依法依規(guī)并履行村民會議、村務(wù)公開等程序的前提下，利用集體機動地、四荒地、依法有償退出的承包地等土地再次發(fā)包給無地少地農(nóng)戶。同時，鼓勵各地通過大力實施高素質(zhì)農(nóng)民培育等方式，引導(dǎo)農(nóng)戶外出務(wù)工增加收入。

三、關(guān)于確權(quán)確股不確地

2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。2015年中央1號文件明確要求，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。貫徹落實中央要求，我部會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，明確要求堅持以確權(quán)確地為主，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，堅持農(nóng)地農(nóng)用。對農(nóng)村土地已經(jīng)承包到戶的，都要確權(quán)到戶到地。實行確權(quán)確股不確地的條件和程序，由省級人民政府有關(guān)部門作出規(guī)定，切實保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動確權(quán)確股不確地，也不得簡單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強迫不愿確股的農(nóng)民確股。

近年來，一些地區(qū)在承包地確權(quán)登記頒證過程中，在農(nóng)戶自愿基礎(chǔ)上，對確權(quán)不確地進(jìn)行了探索。如安徽省2016年印發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中使用確權(quán)確股不確地方式的規(guī)定》，對實施“確權(quán)確股不確地”和“確權(quán)確畝不確界”需符合的條件、實施范圍、審批程序等作了明確規(guī)定，有效保障了在實施確權(quán)確股不確地時，尊重農(nóng)民意愿、依法依規(guī)有序操作。

四、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)

黨中央、國務(wù)院高度重視放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)?！兑庖姟访鞔_要求，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有；沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確提出承包農(nóng)戶有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地?！掇r(nóng)村土地承包法》也明確規(guī)定，保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)；發(fā)包方不得干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不得強迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓或者土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。按照中央要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近年來著力加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，印發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》等文件。下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將指導(dǎo)各地健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范市場運行機制，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。

五、關(guān)于土地整理

《意見》明確提出，有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。2012年，國土資源部、財政部印發(fā)《關(guān)于加快編制和實施土地整治規(guī)劃大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的通知》，明確要求各地在實施農(nóng)村土地整治項目中，要按照中央有關(guān)充分尊重農(nóng)民意愿、切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的要求，認(rèn)真做好地籍調(diào)查和權(quán)屬管理工作;土地整治中，整治項目涉及土地權(quán)屬調(diào)整的，要在尊重權(quán)利人意愿的前提下，及時編制、公告和報批土地權(quán)屬調(diào)整方案，組織簽訂權(quán)屬調(diào)整協(xié)議，并確保調(diào)整結(jié)果公開、公平、公正，切實維護(hù)當(dāng)事人的土地權(quán)益，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部積極貫徹落實中央部署，配合相關(guān)部門做好土地整理工作。

六、關(guān)于政府出臺文件明確農(nóng)戶承包權(quán)

黨中央、國務(wù)院高度重視保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益，歷年中央一號文件，都對保護(hù)農(nóng)戶合法的土地權(quán)益提出要求。2016年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確要求在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。2019年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，明確要求保護(hù)小農(nóng)戶土地承包權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度；農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地；家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶；農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部始終貫徹落實中央決策部署，一方面指導(dǎo)地方在確權(quán)中落實農(nóng)戶承包權(quán)益，另一方面，指導(dǎo)地方在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中切實尊重農(nóng)民意愿。近期，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于做好整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范工作的通知》，要求各地正確認(rèn)識整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地存在的風(fēng)險，整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地各個環(huán)節(jié)要及時公示公開，必須尊重農(nóng)民意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。下一步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將繼續(xù)貫徹落實中央決策部署，做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證收尾工作，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理與服務(wù)，指導(dǎo)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運行，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

感謝您對“三農(nóng)”工作的關(guān)心，希望今后繼續(xù)支持我們的工作。

聯(lián)系單位及電話：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司010-59193178

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部

2019年7月29日