摘要：立足小農(nóng)經(jīng)濟的家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)大市場的有機銜接,是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要問題。土地托管作為一種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式,發(fā)軔之初立足家庭經(jīng)營需要,旨在通過重塑統(tǒng)分結(jié)構(gòu)來構(gòu)建農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)主體的雙重組織,進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模供給。但具體實踐中,托管組織主體私人利益凸顯、差異化小農(nóng)對接成本高、地方規(guī)范與政策的沖突,均使托管與小農(nóng)戶經(jīng)營的供需銜接困境重重。在市場和行政力量的聯(lián)合推動下,土地托管改變農(nóng)地經(jīng)營關(guān)系,轉(zhuǎn)向與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合,種植大戶取代小農(nóng)散戶成為農(nóng)地經(jīng)營主體,托管性質(zhì)由為農(nóng)民服務(wù)異變成為資本和大戶服務(wù)。

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)是指社會上各類服務(wù)機構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全過程綜合配套服務(wù),包括信息、資金、技術(shù)和機械服務(wù)等內(nèi)容[1],主要特征是服務(wù)的社會化和服務(wù)組織的系統(tǒng)性[2]。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的速度加快,中老年人成為留守村莊的務(wù)農(nóng)主力,農(nóng)忙時節(jié)面臨勞動力短缺、農(nóng)機服務(wù)對接難等諸多現(xiàn)實困境[3],在這一背景下,土地托管應(yīng)運而生,它是在不改變農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系的前提下,農(nóng)戶將農(nóng)地經(jīng)營的部分環(huán)節(jié)或全部環(huán)節(jié)委托某一服務(wù)主體負(fù)責(zé),并向該主體交付一定服務(wù)費用的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式。

學(xué)界關(guān)于土地托管模式的探討,多與發(fā)展規(guī)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相關(guān)聯(lián),將土地托管視為推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化改造的重要方式,認(rèn)為分散小農(nóng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式,無法走出“過密化”的困境,無法促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民致富[4,5]。另有學(xué)者將土地托管直接等同于土地流轉(zhuǎn)[6],或?qū)⑵湟暈椴桓淖兗彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地承包經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上的新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式[7],主張通過土地托管盤活土地資源,進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、集約化、資本化運營[8]。簡言之,規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路將土地托管視為整合土地資源的手段,通過整合土地要素和培育大戶等新型經(jīng)營主體,實現(xiàn)與規(guī)?；鐣?wù)對接,關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)服務(wù)的效率和效益。與規(guī)?；恋亓鬓D(zhuǎn)的思路相左,有學(xué)者從保障糧食的角度,提出土地托管通過規(guī)?；?wù)降低成本以提高兼業(yè)種糧戶的種糧意愿,土地托管應(yīng)堅持農(nóng)民土地承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能不變[9]。亦有學(xué)者認(rèn)為土地托管是不同于土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的方式,它是立足家庭經(jīng)營的社會化服務(wù)組織體系[10]。與土地流轉(zhuǎn)相比,土地托管中農(nóng)戶具有土地經(jīng)營和收益處置的主體地位[9]。可見,與家庭經(jīng)營相結(jié)合的土地托管,關(guān)注農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)服務(wù)的社會效益,關(guān)注小農(nóng)戶主體的土地收益。

綜上所述,已有研究基本圍繞土地托管的性質(zhì)定位和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的對象展開。規(guī)模土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和家庭經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的兩種主要爭論。按照馬克思和亞當(dāng)·斯密的經(jīng)典理論,商品化進(jìn)程會帶來以雇傭勞動為基礎(chǔ)的大生產(chǎn)的興起,從而帶來小農(nóng)的消亡和資本主義的發(fā)展。但中國的小農(nóng)經(jīng)濟,從來不是單純局限于耕作土地,人多地少的國情使得兼業(yè)小農(nóng)成為中國農(nóng)民的真實狀態(tài)。因此,正視以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的問題,改善小農(nóng)生產(chǎn)條件[11],是當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的主要目標(biāo)。黨的十九大報告明確提出,要“健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系,實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。但是目前卻少有研究揭示家庭經(jīng)營與規(guī)?；r(nóng)業(yè)服務(wù)的對接機制,也就是依然面臨分散農(nóng)戶與服務(wù)大市場如何有效對接的追問。

M縣的土地托管,起初是與“家庭承包為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”相對應(yīng),立足小農(nóng)經(jīng)濟,提供社會服務(wù),發(fā)揮統(tǒng)合作用。但在具體實踐中,土地托管的典型村卻很快發(fā)生轉(zhuǎn)型,開始與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)掛鉤,與外來資本結(jié)合,走向排斥小農(nóng)的規(guī)模經(jīng)營之路。這一轉(zhuǎn)型多基于地方政府的推力,非自然發(fā)展的結(jié)果,其間滲透著復(fù)雜的利益博弈和與民爭地的邏輯。從宏觀政策話語來看,當(dāng)?shù)赝恋赝泄艿霓D(zhuǎn)型是小農(nóng)經(jīng)營活力殆盡,規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)果,但是從利益主體的角度來看,土地托管的轉(zhuǎn)型涉及托管到底是為誰服務(wù)的定位問題,或者說土地托管的組織者到底是社會服務(wù)提供者還是市場盈利主體的問題?；诖?筆者在對山東省M縣三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1土地托管調(diào)研的基礎(chǔ)上,力圖闡釋地方社會農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的發(fā)展機制,從社會組織理論角度揭示立足家庭經(jīng)營的托管服務(wù)面臨的困境癥結(jié),并進(jìn)一步闡釋托管與家庭經(jīng)營結(jié)合到與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)對接轉(zhuǎn)型的背后驅(qū)動因素和實踐后果,反思中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營道路的選擇與社會化服務(wù)體系的建構(gòu)方向。

二、土地托管模式的發(fā)展和異變

家庭經(jīng)營是現(xiàn)階段中國多數(shù)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營的主要模式,在此基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的供給能力和水平直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展程度。山東省M縣作為土地托管模式的主要發(fā)源地之一,發(fā)軔之初以供銷社為平臺,旨在建立以縣供銷社指導(dǎo)、社屬企業(yè)支撐、基層供銷社為依托、村兩委參與、合作社經(jīng)營的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織體系。高速城鎮(zhèn)化背景下,伴隨農(nóng)村剩余勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移,它主要在不改變農(nóng)地生產(chǎn)關(guān)系的前提下,為現(xiàn)階段的多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括村莊中的自耕小農(nóng)戶與自發(fā)土地流轉(zhuǎn)戶,提供社會化的農(nóng)資產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)機械服務(wù),通過農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的雙重有效組織,推進(jìn)社會合作和服務(wù)規(guī)?；?以解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地經(jīng)營分散和勞動力誤工往返的難題。

具體而言,M縣土地托管的發(fā)展主要得益于以下三個基礎(chǔ)條件:一是農(nóng)業(yè)服務(wù)的社會化需求。2000年以后,當(dāng)?shù)卮迩f農(nóng)資市場幾近飽和,競爭激烈的同時魚龍混雜,農(nóng)藥、種子、化肥質(zhì)量參差不齊,增加了農(nóng)戶選擇難度和種植風(fēng)險;青壯年勞動力外出務(wù)工,農(nóng)村務(wù)農(nóng)勞動力以留守村莊的婦女和老年人為主體;農(nóng)機市場在搶收搶種時節(jié),遇到惡劣天氣便不能靈活調(diào)度,直接影響農(nóng)作物產(chǎn)量。綜合市場、人力、服務(wù)對接等多重因素,農(nóng)業(yè)服務(wù)迫切需要一個具有公信力的主體來統(tǒng)合組織。二是供銷系統(tǒng)動力驅(qū)動。當(dāng)?shù)赝恋赝泄軐嵺`由供銷社牽頭引導(dǎo),供銷社作為政府行政單位,具有社會責(zé)任和公益服務(wù)的性質(zhì),其基層網(wǎng)點密布村莊,是20世紀(jì)八九十年代農(nóng)資銷售的主體,具有資源整合的基礎(chǔ)條件,且基層供銷社自身要在農(nóng)資市場幾近飽和的需求局面中破冰而起,也亟須變革經(jīng)營思路和運行方式。三是村莊兩委組織落實。土地托管的具體開展以村兩委基層組織為實踐載體,村兩委在此過程中承擔(dān)組織村民、調(diào)整土地、上傳下達(dá)的重要功能。村莊兩委組織成立種植合作社和農(nóng)機合作社,將小農(nóng)散戶和村里的農(nóng)機手實現(xiàn)初步整合,提供村莊層面的組織平臺來與托管對接;同時,村莊內(nèi)部有調(diào)整土地的傳統(tǒng)與村規(guī),一直保持土地的動態(tài)均衡,土地集中是托管服務(wù)推廣的基本前提;再者,村莊兩委促使農(nóng)戶需求與供銷社服務(wù)平臺之間形成有效的信息流通,確保土地托管符合鄉(xiāng)村實際。

土地托管有兩種形式,一種是全托管,另一種是半托管。全托管模式中,農(nóng)戶自己不參與農(nóng)業(yè)勞作,通過交服務(wù)費的方式委托托管隊管理自家耕地,糧食收獲后可以選擇送貨到門、倉儲,或由托管隊幫助銷售直接獲得貨幣收入。全托管模式適用于家庭生命周期中的年輕家庭,此類家庭勞動力充足,外出務(wù)工獲取主要經(jīng)濟來源,農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在家庭生計中占的比重很小。與全托管模式相對應(yīng),針對部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)服務(wù)稱為半托管模式。在村莊生活中,尚有勞動力剩余的中老年人則多傾向半托管模式,照看孫輩的同時從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),他們有時間進(jìn)行田間管理,相互之間依據(jù)血緣和地緣關(guān)系結(jié)成了諸多自發(fā)合作的小組織,可以在灌溉等勞動力需求較大的環(huán)節(jié)中進(jìn)行勞動交換;在選種、施肥方面也不約而同地達(dá)成一致,方便收獲時節(jié)統(tǒng)一對接機械服務(wù)。中老年群體往往不計勞動力成本進(jìn)行精耕細(xì)作,追求的是產(chǎn)量收益而非效率的目標(biāo),他們對社會化服務(wù)的訴求主要是機械服務(wù)。較之托管之前的農(nóng)地經(jīng)營,托管的優(yōu)勢在于為各環(huán)節(jié)的農(nóng)戶提供基本的需求保障,在農(nóng)戶自己家庭及自發(fā)合作的小組織面臨耕、種、收難題時,給予幫助,并實現(xiàn)部分環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營。全托管模式中,農(nóng)戶將土地的經(jīng)營權(quán)讓渡給服務(wù)隊,自己掌握承包權(quán)和收益權(quán)。半托管模式則在完全不轉(zhuǎn)移生產(chǎn)關(guān)系的前提下,為分散的小農(nóng)戶提供農(nóng)資和農(nóng)機服務(wù),土地的經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶手中,農(nóng)戶有權(quán)決定生產(chǎn)環(huán)節(jié)的托管選擇及各種生產(chǎn)投資,形式較為靈活。

簡言之,土地托管模式的發(fā)展,與高速城鎮(zhèn)化背景下務(wù)工收入成為多數(shù)家庭的生計主導(dǎo)密切相關(guān),與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的升級改造直接掛鉤。在具體實踐中,供銷社組織網(wǎng)絡(luò)與村莊兩委的協(xié)同配合,推動土地托管模式迅速擴展,再造了農(nóng)地經(jīng)營中的統(tǒng)分結(jié)合結(jié)構(gòu)。“統(tǒng)”的一端,一方面充分實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)農(nóng)資產(chǎn)品和農(nóng)機服務(wù)的資源整合,另一方面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)土地的集中和農(nóng)民的有效組織;“分”的一側(cè),則充分發(fā)揮個體農(nóng)戶的主動性和創(chuàng)造性,使在村的剩余勞動力可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本保障。

不過,立足家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的土地托管模式,具體推廣落實中遭遇一系列困境,最終很多地方的土地托管變成土地流轉(zhuǎn),托管實質(zhì)被抽離。從最直觀的因素來看,半托管模式中,農(nóng)戶往往根據(jù)自己的需要自由選擇部分環(huán)節(jié)的托管服務(wù),主要集中在收割和播種環(huán)節(jié),日常的打藥、施肥、鋤草等田間管理多由農(nóng)戶自己完成,差異化的農(nóng)戶服務(wù)需求很難實現(xiàn)規(guī)模效益。由此,全托管模式逐漸成為供銷社層面的主推目標(biāo),但全托管往往是建立在農(nóng)業(yè)剩余勞動力完全轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)之上,且在半托管向全托管的過渡轉(zhuǎn)型中,村莊通過互聯(lián)網(wǎng)平臺引進(jìn)種植大戶,組織村民將土地流轉(zhuǎn)給大戶,托管組織再為大戶提供農(nóng)業(yè)服務(wù)。托管服務(wù)形神分離,農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán),與土地的聯(lián)系被切斷,土地托管異變成規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的助力和推力,服務(wù)主體也變成單一的種植大戶,其異變值得反思。

三、土地托管異變的原因:小農(nóng)戶經(jīng)營與土地托管的銜接困境

不論是半托管模式還是全托管服務(wù),在鄉(xiāng)土社會的落地扎根都需要一個調(diào)試應(yīng)變的過渡階段。土地托管模式的推進(jìn),很大程度上依托供銷社與村莊組織協(xié)同發(fā)展的托管組織體系。借鑒社會組織理論,筆者重點從組織主體、交易成本、組織外部環(huán)境的角度對村莊實踐中托管組織的異變進(jìn)行闡釋,揭示小農(nóng)戶經(jīng)營與土地托管銜接的困境癥結(jié)。

(一)托管組織主體對市場利益的追求超越公益責(zé)任的服務(wù)屬性

傳統(tǒng)組織理論強調(diào)組織系統(tǒng)是一種經(jīng)濟體,是確定稀缺資源應(yīng)用和配置的關(guān)系體系[12]139。土地托管組織體系在整合配置農(nóng)資、農(nóng)機市場資源的同時,也肩負(fù)著組織農(nóng)戶,為其提供優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)的公益責(zé)任屬性。供銷社、村莊兩委組織、農(nóng)機合作社作為土地托管的組織運行方,多主體的組織平臺均需從農(nóng)業(yè)收益中分享剩余以維系運行。隨著組織主體的逐步完善,托管模式的運行成本隨之增多。從組織機構(gòu)角度講,供銷社不僅是公益服務(wù)性質(zhì)的行政主體,也是具有經(jīng)營性質(zhì)的市場主體,村莊兩委不僅是為村民服務(wù)的基層自治組織,在壯大村集體經(jīng)濟的政策下,村莊也有開源促經(jīng)濟的客觀需求。從組織人員角度講,基層供銷社系統(tǒng)中土地托管的推廣主力多源自農(nóng)資商大戶,他們既是農(nóng)資店老板,又是供銷社基層社的員工;而托管具體落實方的托管服務(wù)隊負(fù)責(zé)人均為村干部,且村干部多是種植大戶、農(nóng)機手等具有農(nóng)業(yè)服務(wù)需要的兼職人員。

由于托管組織方多重身份重合,公私利益交織,不論是半托管模式還是全托管服務(wù),在成本分?jǐn)?、利益分配、組織運行等諸多環(huán)節(jié),都面臨挑戰(zhàn)。研究發(fā)現(xiàn),在托管模式的實際運行中,社會精英群體的謀利意識逐漸超越了政府層面的公共責(zé)任意識,推動托管組織向私人性和市場化轉(zhuǎn)型。具體而言,基層供銷社推廣土地托管的動力在組織層面上是基于農(nóng)業(yè)服務(wù)現(xiàn)代化的公共需要,落實到行動層面則轉(zhuǎn)變成農(nóng)資商戶銷售農(nóng)資產(chǎn)品的利益驅(qū)動,他們是作為市場主體而非單純的政府主體來組織托管運行;村莊基層組織在土地托管的落實環(huán)節(jié)發(fā)揮村莊公共權(quán)威的治理功能,但在利益分配環(huán)節(jié),與村兩委班子重合的土地托管隊成為受益主體。可見,土地托管的組織主體在多元利益的驅(qū)動下,轉(zhuǎn)變成托管具體運行中的市場主體,公益責(zé)任的屬性式微。因種植大戶具有親市場性,農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系開始以大戶為中心組織重構(gòu)[13]。

此外,有學(xué)者的研究表明,多方政府主體參與的土地托管中,只有托管產(chǎn)生的收益高于市場,才能解決組織成本問題[14]。目前土地托管的收益主要來源于農(nóng)資銷售和農(nóng)機服務(wù),要在解決其公私運行的雙重成本基礎(chǔ)上實現(xiàn)化的私人盈利需求,勢必要追求托管各環(huán)節(jié)的高經(jīng)濟效益,然而按照托管宣傳,農(nóng)業(yè)服務(wù)各環(huán)節(jié)收費不能高于市場價格,且質(zhì)優(yōu)省心,追責(zé)機制完善。由此,土地托管組織方傾向從農(nóng)資產(chǎn)品量和農(nóng)機服務(wù)規(guī)?；蝎@得集約收益,規(guī)模效率的追求倒逼土地托管簡化服務(wù)對象訴求,立足分散小農(nóng)戶基礎(chǔ)上的家庭經(jīng)營逐漸在托管服務(wù)中邊緣化。

(二)市場化的托管服務(wù)對接小農(nóng)散戶的交易成本高

土地托管模式推行之始,參與主體多為小農(nóng)散戶,為小農(nóng)主體提供社會化的農(nóng)資和機械服務(wù),本是土地托管的推行要義。但在小農(nóng)散戶掌握自主經(jīng)營權(quán)的前提下,土地托管推行過程中交易成本頗高,難以實現(xiàn)市場化托管主體效率和效益的資源配置目標(biāo)。在這個背景下的農(nóng)業(yè)服務(wù)面臨兩大難題:一是規(guī)模效益只能實現(xiàn)部分整合,因為小農(nóng)戶之間多是五服以內(nèi)的小家族為一體構(gòu)建基本的合作和農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位,相互之間會商議選種、施肥、打藥問題,且在勞力投入較大的環(huán)節(jié)互幫互助,收獲時節(jié)聯(lián)合請機械統(tǒng)一作業(yè)。土地托管模式發(fā)展以后,小農(nóng)之間基于血地緣關(guān)系結(jié)成的以家族為主的合作單位并沒有在更廣的范圍內(nèi)實現(xiàn)拓展,托管的規(guī)?；б骐y以凸顯。二是農(nóng)地經(jīng)營的各環(huán)節(jié)與分散農(nóng)戶對接的成本高,因為小農(nóng)戶的利益需求存在較大的差異,很難形成統(tǒng)一的集體決策。具體表現(xiàn)在生產(chǎn)過程中:在農(nóng)資產(chǎn)品選購的產(chǎn)前環(huán)節(jié),農(nóng)戶選種、配肥可以選用兩種甚至更多種類以比較收成差異;灌溉環(huán)節(jié),隨著灌溉條件的改善,引進(jìn)噴灌設(shè)施以后,雖減少了以往管帶澆水的體力投入,但噴灌水量均勻程度卻不一,若有噴頭發(fā)生故障,則周邊地面難以實現(xiàn)澆水,導(dǎo)致每次噴灌澆水,都有農(nóng)戶找托管隊反映澆水不勻問題,大面積規(guī)模作業(yè)的灌溉難以達(dá)到預(yù)想的效率和效益;收獲時節(jié),地里走車壓地產(chǎn)生的糾紛等各種問題層出不窮。隨著全托管模式的引入,部分參與的農(nóng)戶因最終收獲問題也對托管隊不滿,農(nóng)戶把自然存在的產(chǎn)量誤差歸結(jié)為托管隊服務(wù)的差異,全托管模式在小農(nóng)散戶中的信譽遭到?jīng)_擊。當(dāng)組織目標(biāo)與參與群體的利益出現(xiàn)沖突時,“排除那些不適應(yīng)既定觀點的人們”[12]148成為組織健康發(fā)展的標(biāo)志,且在威廉姆森看來,交易成本總是用一種比較機構(gòu)的方法加以確定,重視不同交易成本之間的差異而不是交易成本的值[15]。相較于單一的種植大戶,小農(nóng)散戶的多元化需求對接成本高,追求規(guī)模效益的市場化托管服務(wù)漸趨排斥小農(nóng)戶。

(三)地方規(guī)范與政策存在沖突碰撞

新制度主義認(rèn)為,任何一個組織都必須適應(yīng)環(huán)境而生存,環(huán)境不僅包括技術(shù)環(huán)境,也包括制度環(huán)境,要從外部環(huán)境的視角去解釋組織現(xiàn)象[16]。作為地方規(guī)范的土地調(diào)整小傳統(tǒng)與作為政策的土地確權(quán)大傳統(tǒng)之間的碰撞,是托管組織面臨的重要外部環(huán)境。具體而言,土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素,農(nóng)地制度改革直接影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑和轉(zhuǎn)型方向。如上所述,當(dāng)?shù)卮迩f一直有調(diào)整土地的地方傳統(tǒng),土地小調(diào)整使得土地與人口實現(xiàn)動態(tài)均衡,大調(diào)整則解決同一家庭土地細(xì)碎化的難題,與家庭經(jīng)營對接的土地托管正是建立在土地相對連片耕作的基礎(chǔ)之上。

經(jīng)濟學(xué)普遍認(rèn)為,土地確權(quán)以后,可以穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán),穩(wěn)定的利益預(yù)期也有利于農(nóng)戶對土地的持續(xù)投資[17],有利于推動農(nóng)戶承包地向外來種植大戶、合作社與企業(yè)等新型經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)[18]。不過,從長遠(yuǎn)來看,土地確權(quán)直接消解了村莊調(diào)整土地行為的合法性,給部分雙女戶等調(diào)地利益受損者提供了政策支持。村莊人口在生老嫁娶的自然規(guī)律下,總體上保持動態(tài)均衡,但在個體家庭之間卻極不均衡,確權(quán)到戶的靜態(tài)平面邏輯,造成村莊人口變動過程中,土地在多女家庭積累和在多子家庭不足的社會問題。且土地確權(quán)過于強調(diào)個人的承包經(jīng)營權(quán),無形中強化了農(nóng)戶土地私有的產(chǎn)權(quán)觀念,當(dāng)村莊失去調(diào)整土地的合法權(quán)力時,土地的集體所有權(quán)則進(jìn)一步虛化[19]。由此,托管組織面臨的外部制度變革,很容易牽一發(fā)動全身,一旦村莊土地利益格局固化,村集體組織在面臨土地糾紛的同時,將難以進(jìn)行鄉(xiāng)土社會資源的有效動員,難以通過組織農(nóng)戶來實現(xiàn)土地要素的整合,也就從根基上切斷了托管服務(wù)與小農(nóng)家庭經(jīng)營的結(jié)合之路。

此外,在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的政策話語引導(dǎo)下,地方政府理解的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化多是通過推動土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,甚至大都將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與資本下鄉(xiāng)結(jié)合起來,通過政策和資金扶持來消滅老人農(nóng)業(yè),消滅小農(nóng),也消滅農(nóng)民在自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的“中農(nóng)”[20]。規(guī)模經(jīng)營話語下,培育新型經(jīng)營主體,實現(xiàn)機械化為主的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的匹配因素。黨的十八屆三中全會《決定》中明確提出,“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。專業(yè)大戶類的新型經(jīng)營主體被視為發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的有生力量,與新型經(jīng)營主體相對應(yīng),農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系出現(xiàn)以機械化為核心的現(xiàn)代化變革。許多學(xué)者認(rèn)為必須進(jìn)一步加快土地流轉(zhuǎn),以整合產(chǎn)權(quán)的形式促成適合機械發(fā)展的大規(guī)模農(nóng)場,實現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)對小農(nóng)的替代[21]。由此,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體變革與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策話語互動推進(jìn),促使土地托管這樣的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系,轉(zhuǎn)向與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合。

綜上,農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織的私人性和市場化轉(zhuǎn)型,使托管組織內(nèi)部的農(nóng)資商戶和村干部形成合力,他們致力于將服務(wù)對象由多元農(nóng)戶包括小農(nóng)散戶、自發(fā)土地流轉(zhuǎn)形成的中農(nóng)變成單一的種植大戶。村級組織不再承擔(dān)統(tǒng)合、組織分散小農(nóng)的責(zé)任,由農(nóng)戶與托管平臺的連接紐帶轉(zhuǎn)變成推動土地流轉(zhuǎn)的主體,農(nóng)業(yè)經(jīng)營中統(tǒng)分結(jié)合的結(jié)構(gòu)體系再次被打破。總體而言,伴隨農(nóng)業(yè)服務(wù)供給側(cè)從政府主體滑向市場主體,加之發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和培育新型經(jīng)營主體的政策推動,異變的托管組織促使農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)通過主體簡化,而非有效組織農(nóng)戶來實現(xiàn)與規(guī)模服務(wù)的對接。建立在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上對規(guī)?；r(nóng)業(yè)社會服務(wù)的探索,開始轉(zhuǎn)向與市場和行政力量推動的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相對接。

四、土地托管異變的社會經(jīng)濟后果

在以土地托管為主要模式的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)建設(shè)發(fā)展過程中,原先針對農(nóng)民散戶與自發(fā)土地流轉(zhuǎn)的托管和后期規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后針對少數(shù)種植大戶的托管,二者具有本質(zhì)區(qū)別:前者組織方以縣供銷社及其基層社為主,突出公共服務(wù)、政府責(zé)任等公益性的一面,以多元農(nóng)戶的需求優(yōu)先,保障農(nóng)戶“耕者有其田”的基本權(quán)利;后者的組織方雖表面仍以供銷社為主體牽引,但是政府主體成為空設(shè)的帽子和獲得資源項目的平臺,農(nóng)資店經(jīng)銷商和村干部私人主體的利益占據(jù)主導(dǎo),該模式突出農(nóng)地經(jīng)營的營利性,是以規(guī)?；?wù)的經(jīng)濟效益優(yōu)先,關(guān)注土地這一生產(chǎn)要素如何化地創(chuàng)造出經(jīng)營性收入。農(nóng)地經(jīng)營方式和托管服務(wù)對象的激進(jìn)轉(zhuǎn)型,產(chǎn)生一系列的社會經(jīng)濟后果。

(一)差異化土地訴求抹平,小農(nóng)退出農(nóng)地經(jīng)營

高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,村莊內(nèi)部出現(xiàn)職業(yè)分化,農(nóng)地收入在家庭收入中占的比重不同,農(nóng)戶之間的生產(chǎn)經(jīng)驗也不盡一致,留村種地的農(nóng)戶多從自身實際出發(fā)以獲取農(nóng)業(yè)收益為根本目標(biāo),這導(dǎo)致了農(nóng)地經(jīng)營中多元化的土地服務(wù)訴求。如何滿足分散農(nóng)戶差異化的農(nóng)業(yè)服務(wù)訴求成為土地托管最棘手的核心問題。伴隨著土地托管組織方利益的私人化轉(zhuǎn)向,托管走向直接簡化問題的策略,即引導(dǎo)小農(nóng)退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,依托互聯(lián)網(wǎng)平臺引進(jìn)外地種植大戶。在這一背景下,部分農(nóng)戶主動退出農(nóng)地經(jīng)營,該群體多是自愿全托管的農(nóng)戶,還有一部分群體是被迫退出,包括原先耕種親朋土地的中農(nóng)群體,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是其家庭收入的主要來源,原租種親朋好友的土地,只是象征性地給予部分租金或糧食實物。大戶引進(jìn)之后,村莊中的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場被打破,自發(fā)流轉(zhuǎn)戶因難以支付與大戶等額的地租,鑒于人情壓力不得不將土地歸還原主,后原主多流轉(zhuǎn)給大戶。另外,小部分被迫退出農(nóng)地經(jīng)營的群體,則因澆水灌溉的限制,村集體以噴灌是為土地托管建設(shè)的設(shè)施為由,不允許零散小戶使用,該群體雖有經(jīng)營土地的意愿,卻受到村莊集體化和規(guī)模化的流轉(zhuǎn)排擠而被迫退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由此,小農(nóng)幾乎全部退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,土地集中到村莊層面,轉(zhuǎn)包給少數(shù)大戶,土地托管開始向土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)化。

(二)耕者不再有其田,村莊喪失底線保障

規(guī)模土地流轉(zhuǎn)打破了村莊原來的利益結(jié)構(gòu)與合作單元,自發(fā)形成的種植戶受到排擠,村莊的農(nóng)地經(jīng)營生態(tài)徹底改變。村莊基層組織把土地流轉(zhuǎn)給少數(shù)種植大戶,大戶再把耕地托管給服務(wù)隊,實現(xiàn)所謂的“土地托管”。托管服務(wù)隊直接對接和服務(wù)少數(shù)大戶,大大減少交易成本的同時,規(guī)?；?wù)的效益開始凸顯。尤其在機械作業(yè)環(huán)節(jié),比如糧食收獲時,連片托管的土地可以集中收儲,之前最終產(chǎn)出歸一家一戶,每戶單獨收儲,機械效率損失較大。此時,由供銷社主導(dǎo)的土地托管已經(jīng)與農(nóng)資店組織的土地托管趨同,經(jīng)濟效益成為主要目標(biāo),而承包土地的大戶也已經(jīng)不能單純定義為職業(yè)農(nóng)民,因為他們是秉持資本投資的邏輯來種田。村干部與大戶之間形成緊密的利益結(jié)盟,村干部成為大戶在村的代理人,負(fù)責(zé)田間管理的用工安排、土地照看等與村民直接打交道的工作,退出農(nóng)地經(jīng)營的在村農(nóng)戶則開始為大戶打工。不過,農(nóng)業(yè)勞動力參與雇工要經(jīng)過一個收益的篩選過程,部分老年人因年事已高,從勞作危險和勞作產(chǎn)出角度遭大戶排斥;雇傭男性勞動力往往需要支付高于女性的工資,大戶從減少成本投入考慮多不雇傭男性;接送孩子上下學(xué)的中老年人,因時間切碎不能滿足雇工勞動連續(xù)性的時間需求也遭排斥。大戶種植背景下,村莊內(nèi)部部分剩余勞動力再難依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)勞動價值。

此外,大戶高額租金流轉(zhuǎn)來的土地,多種植效益高于糧食作物的經(jīng)濟作物,在高額土地租金前提下,農(nóng)民多認(rèn)可土地流轉(zhuǎn)的做法,而一旦大戶經(jīng)營管理缺位或遭遇市場風(fēng)險,高額土地租金難以維系時,農(nóng)戶多通過上訪渠道向推動土地流轉(zhuǎn)的政府討要說法,這就會給基層社會增加無限度的治理負(fù)擔(dān)[22]。另外,農(nóng)民在城市務(wù)工具有極強的不穩(wěn)定性,遭遇政策的變動或經(jīng)濟危機,部分進(jìn)城務(wù)工的村民仍需返回村莊,而剝奪農(nóng)民耕種土地的經(jīng)營權(quán)利,無異于拔掉其在村莊生活的根基,出現(xiàn)農(nóng)民所言的“想種地,都不讓種了”的與民爭地情形,鄉(xiāng)土社會基本的生活保障喪失,基本社會秩序也會遭遇挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語與反思

反觀土地托管模式的實踐困境以及向土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的異變轉(zhuǎn)型,究其根本還是農(nóng)業(yè)經(jīng)營道路的選擇問題,它需要回答發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的到底是關(guān)注分化農(nóng)民群體中底層群體的利益,還是關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益本身的問題,以及小農(nóng)經(jīng)濟到底是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的改造對象,還是其有機組成部分的問題。規(guī)模土地流轉(zhuǎn)之后的土地托管,實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；屯恋匾?guī)?；系耐酵七M(jìn),資本大戶取代小農(nóng)散戶成為農(nóng)地經(jīng)營主體和托管服務(wù)對接主體,而農(nóng)資店老板、村莊精英與資本大戶成為最終受益主體。有學(xué)者認(rèn)為通過規(guī)模土地流轉(zhuǎn),農(nóng)戶可以獲得租金收入,提高收入水平,還可以進(jìn)一步解放勞動生產(chǎn)力[23],但市場化農(nóng)地經(jīng)營中農(nóng)民利益具有極強的不穩(wěn)定性和風(fēng)險性,村莊部分勞動力因年齡、時間等多種因素影響難以參與大戶雇工勞作,切斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系,造成剩余勞動力閑置和內(nèi)生農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)的解體。

從已有理論來看,舒爾茨從發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的理念出發(fā)對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改造,他堅持認(rèn)為“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”是個經(jīng)濟學(xué)的概念,是“完全以農(nóng)民世代使用的各種生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)”[24],由此,他提出農(nóng)民是理性的經(jīng)濟人,主張從要素資本投入尤其是農(nóng)民人力資本投入的角度來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化程度。按照舒爾茨的理論,培育新型職業(yè)農(nóng)民無疑是增強農(nóng)民人力資本投資的重要方式,但是新型職業(yè)農(nóng)民的培育多與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)相對應(yīng),由于農(nóng)業(yè)本身并不是一個具有顯著規(guī)模效益的領(lǐng)域[25],農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位決定了要為長期生活在村莊的農(nóng)戶提供基礎(chǔ)保障,而不是成為少數(shù)人發(fā)家致富的手段載體,所以發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的視角用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域存在局限性,農(nóng)地經(jīng)營中的“去小農(nóng)化”也不符合中國的發(fā)展現(xiàn)狀。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵是如何滿足農(nóng)業(yè)服務(wù)需求側(cè)多元經(jīng)營主體的社會化服務(wù)需求,農(nóng)民與農(nóng)村長期存在的客觀現(xiàn)實,決定了基于土地獲取基本生計保障的小農(nóng)經(jīng)濟,在較長的時間內(nèi)依然是中國農(nóng)村農(nóng)地經(jīng)營的重要模式,單家獨戶的小農(nóng)不可能短時間內(nèi)被大戶、公司之類的新型經(jīng)營主體完全取代,代際分工合作與工農(nóng)相輔的家庭經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍是較長時期內(nèi)農(nóng)村社區(qū)的主要生計類型。由此,“發(fā)展農(nóng)業(yè)時,不應(yīng)僅僅考慮經(jīng)濟效益,而要綜合考慮社會效益和生態(tài)效益”[26]。托管之類的農(nóng)業(yè)服務(wù)在追求規(guī)模效益,培育新型經(jīng)營主體的同時,更要兼顧村莊內(nèi)部剩余勞動力的務(wù)農(nóng)需求,為多元主體提供社會化服務(wù),有效組織小農(nóng)散戶實現(xiàn)家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的適度規(guī)模經(jīng)營,才是現(xiàn)階段中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要旨。究其根本,土地托管從與家庭經(jīng)營結(jié)合轉(zhuǎn)變成與規(guī)模土地流轉(zhuǎn)結(jié)合,主要是脫離了地方社會的農(nóng)業(yè)發(fā)展階段和社會基礎(chǔ)。另外,農(nóng)業(yè)服務(wù)的提供不能完全以市場利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場化改革需要考慮農(nóng)民主體的利益訴求。同時,農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)模式的成功實踐,還應(yīng)加強村莊基層組織建設(shè),因為它是協(xié)調(diào)多元農(nóng)戶利益訴求和有效組織農(nóng)民、整合土地要素的直接主體,亦是實現(xiàn)分散小農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)大市場順利對接的統(tǒng)合組織。

作者簡介：韓慶齡,女,山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師,博士。;