是合作社的成立門檻比較低。

　　《合作社法》規(guī)定，有五名以上符合要求的成員，就可以提出申請成立合作社。農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價出資；但是，法律、行政法規(guī)規(guī)定不得作為出資的財產(chǎn)除外。

　　事實上，作為促進農(nóng)民增收的草根組織，由于其面臨的對象是分散的小農(nóng)，在規(guī)則上其設(shè)置門檻不可能很高，否則將會把真正的小農(nóng)排斥在外。成立門檻較低是合作社發(fā)展無法回避的矛盾，但是也由此造成了另外一個問題，就是很多合作社從成立之初就缺乏有效發(fā)展的能力，為合作社的空殼化埋下伏筆。

　　第二是合作社的政策優(yōu)惠比較多。

　　作為農(nóng)村中需要培育的新型經(jīng)營主體，基于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的考慮，在農(nóng)民合作社的成立及運行過程中提供了非常多的優(yōu)惠政策，比如在財政投入、稅收減免、金融服務(wù)、產(chǎn)品認證、技術(shù)推廣、人才培養(yǎng)、市場營銷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予很多政策優(yōu)惠。而這些政策優(yōu)惠進一步刺激了農(nóng)民申請合作社的積極性，同時也使得很多別有用心者利用政策漏洞來謀取利益。

　　第三是對合作社的監(jiān)管手段比較少。

　　由于合作社的成立門檻很低，給予的政策優(yōu)惠又比較多，這就刺激了大量合作社的產(chǎn)生。

　　雖然《合作社法》規(guī)定，向登記機關(guān)提供虛假登記材料或者采取其他欺詐手段取得登記的，情節(jié)嚴重的可以撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照；農(nóng)民專業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經(jīng)營活動的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照；農(nóng)民專業(yè)合作社在依法向有關(guān)主管部門提供的財務(wù)報告等材料中，作虛假記載或者隱瞞重要事實的，可以依法追究法律責任。

　　但是，由于合作社的草根性特征，農(nóng)民很難像公司經(jīng)營那樣按照嚴格的制度來操作，并且由于政府能力有限，也很難對這些龐大數(shù)量的合作社實施有效監(jiān)管。所以很多合作社即使多年未經(jīng)營，也依然存在于名單之上，這就產(chǎn)生了空殼化的既成事實。

　　部分地方政府的政績思維使合作社發(fā)展脫軌

　　除此之外，在農(nóng)民專業(yè)合作社快速發(fā)展的背后，地方政府也發(fā)揮著巨大的推動作用。

　　在自上而下的量化考核中，作為新型經(jīng)營主體的合作社數(shù)量近年來被作為比較重要的考核指標，地方政府基于完成考核、治理創(chuàng)新等動機，往往通過行政壓力、政策誘導(dǎo)等多種方式來增加本地合作社數(shù)量。因此，對于合作社成立的審查把關(guān)以及后續(xù)管理方面都很難做到位，這些為那些空殼化的合作社產(chǎn)生和延續(xù)創(chuàng)造了空間。

　　與此同時，在政績思維的影響下，地方政府還會專門扶持一些合作社，通過打包資源、開通綠色通道等多種形式打造亮點工程。在此背景下，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展由于其本身的特殊性難以成為可被借鑒的樣本。不僅如此，因為過多的政策優(yōu)惠以及行政干預(yù)，使其從發(fā)展的初始階段就與市場脫軌，很難持續(xù)經(jīng)營。

　　在四川某地農(nóng)村調(diào)研，當?shù)氐能S進土地股份合作社一直被政府視為農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新的標桿。在媒體報道中，2010年白云村30戶農(nóng)民發(fā)起成立土地股份合作社，以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的探索被描繪得像當年安徽小崗村分田壯舉一般。
 

資料圖：視覺中國
 

　　合作社發(fā)起者阿勇講，當年他因為身體不好，無法在外繼續(xù)打工，回家種田體力又不行，作為小組長就想在組里找?guī)讘羧思乙黄鸹ブa(chǎn)，把土地集中在一起，各盡所能，取長補短。

　　當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在三個困難：一是農(nóng)忙時缺乏勞動力，年輕人在外面工作不一定能請到假，老人在家種田，雇工困難且不劃算；二是農(nóng)民缺乏防治病蟲害有效手段，比較盲目，需要技術(shù)指導(dǎo)；三是田塊細碎化、分散化，一些地方農(nóng)業(yè)機械無法下田，全靠人力，比較麻煩。

　　阿勇的想法獲得了當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的支持，農(nóng)業(yè)部門的領(lǐng)導(dǎo)認為可以把規(guī)模再擴大一些，經(jīng)過多番組織動員，小組30戶人家共入股112畝土地成立了土地股份合作社。為了更好進行農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部門派了一個農(nóng)技站長做技術(shù)指導(dǎo)，幫助合作社運營、制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃、協(xié)調(diào)生產(chǎn)項目等。

　　年分紅時，村民分到了1128元/畝，覺得比自己種田還要劃算，躍進土地股份合作社成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新亮點，其經(jīng)驗被大范圍推廣；第二年合作社種植規(guī)模擴大到了380畝地，涉及到周邊幾個小組的土地，當年分紅1086元/畝；第三年分紅1090元/畝；第四年是960元/畝；往后越來越低。

　　合作社規(guī)模雖然不斷擴大，但是分紅模式一直是兩種：僅有加入的30戶村民能夠隨著收益增減分紅，其他后來加入的農(nóng)民都只能拿到每年600元/畝的固定租金。以至于后加入的農(nóng)民對此非常不滿。