近日，十三屆人大常委會第六次會議在北京開幕。會議聽取了關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案草案修改情況的匯報。修正案草案二審稿落實了“三權(quán)分置”改革要求，明晰了“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系。

　　值得關(guān)注的是，修正案草案中，對有關(guān)承包地調(diào)整和“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)歸屬等內(nèi)容的規(guī)定，都作了修改。
 

10月22日，十三屆人大常委會第六次會議在北京人民大會堂舉行。新華社記者劉衛(wèi)兵攝

　　農(nóng)村集體承包地可流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)

　　建立登記頒證制度

　　記者注意到，在常委會初次審議和公開征求意見過程中，對草案有關(guān)“三權(quán)分置”的規(guī)定提出了一些意見，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明晰“三權(quán)”的性質(zhì)和相互關(guān)系，以便于理解和操作。

　　據(jù)此，建議對草案作如下修改：

　　一是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。

　　二是明確對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保護，保護承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，保護土地經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個人不得侵犯。

　　三是明確土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。

　　四是明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，包括明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)價款、流轉(zhuǎn)合同等具體程序和要求。

　　人大憲法法律委副主任委員胡可明介紹說，實踐中，不同經(jīng)營主體對土地經(jīng)營權(quán)登記頒證的需求存在差異，有的經(jīng)營者希望能通過登記的方式獲得長期穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)，而有的從事短期糧食種植的經(jīng)營者則認(rèn)為沒有必要辦理登記。

　　經(jīng)研究認(rèn)為，有必要賦予土地經(jīng)營當(dāng)事人一定的選擇權(quán)，通過建立土地經(jīng)營權(quán)的登記頒證制度，合理平衡各方權(quán)利義務(wù)，同時，規(guī)范農(nóng)戶收回土地經(jīng)營權(quán)的行為。

　　據(jù)此，建議增加規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。

　　同時，為避免承包方隨意解除合同，建議增加規(guī)定，承包方不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但受讓方有法定情形的除外。

　　草地、林地承包期屆滿擬延長三十年

　　在有關(guān)承包期延長事宜上，草案第六條規(guī)定，耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。同時規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。

　　有的常委委員和一些地方、部門、社會公眾提出，林地、草地承包期屆滿后延期的問題也應(yīng)當(dāng)明確?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包法對耕地、林地、草地的承包期都作了規(guī)定，但草案只對耕地承包期屆滿后再延長三十年作了規(guī)定，經(jīng)研究認(rèn)為，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)包括草地和林地的承包關(guān)系。

　　建議增加規(guī)定：“草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長。”
 

明確“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)

　　棄耕拋荒不宜強制收回

　　草案還規(guī)定了“其他方式的承包”取得的權(quán)利為土地經(jīng)營權(quán)。記者注意到，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法第三章規(guī)定了其他方式（即家庭承包以外的方式）的承包，主要是承包“四荒地”。

　　有的地方和專家提出，家庭承包具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，也具有社會保障性質(zhì)，只有本集體經(jīng)濟組織成員才有權(quán)承包，取得土地承包經(jīng)營權(quán)。“四荒地”承包不涉及社會保障因素承包方不限于本集體經(jīng)濟組織成員，其取得的權(quán)利在性質(zhì)上不同于土地承包經(jīng)營權(quán)。

　　據(jù)此，憲法和法律委員會建議將相關(guān)規(guī)定修改為：以其他方式承包農(nóng)村土地的，承包方取得土地經(jīng)營權(quán)。

　　與此同時，草案還刪去了承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。草案第二十九條第三款規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的、發(fā)包方可以收取一定的費用，用于土地耕作；承包方連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。

　　有的常委委員和部門、地方、社會公眾提出，實踐中棄耕拋荒的原因比較復(fù)雜，發(fā)包方可以進行督促糾正，但收取費用應(yīng)當(dāng)收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會產(chǎn)生很多問題，強行收回承包地也不利于穩(wěn)定承包關(guān)系，容易引發(fā)更多糾紛。經(jīng)研究，建議刪去承包方棄耕拋荒的有關(guān)內(nèi)容。
 

　　不輕易釋放調(diào)整承包地信號

　　不得打亂重分原則

　　值得關(guān)注的是，草案第十條對現(xiàn)行法律有關(guān)承包地調(diào)整的規(guī)定作了修改，草案規(guī)定，承包期內(nèi)因特殊情形矛盾突出可以個別調(diào)整承包地，必須堅持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)作出具體規(guī)定。

　　草案說明提出，實踐中，對因各種特殊情形造成了人地矛盾突出的問題，一些地方尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿，因地制宜，分類施策，在堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，妥善解決矛盾糾紛；鑒于各地情況差異較大，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

　　在草案征求意見過程中，一些地方、部門、單位、專家和社會公眾提出，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變是我國農(nóng)村土地制度的根本原則，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作剛完成，承包期內(nèi)不宜輕易釋放可以調(diào)整承包地的信號；承包地調(diào)整問題政策性很強，多年來，中央在這個問題上的政策沒有變化；由地方對此作具體規(guī)定是否妥當(dāng)也值得研究。建議本次修法對現(xiàn)行法律有關(guān)調(diào)整承包地的規(guī)定不作修改。

　　憲法和法律委員會建議對這一問題作進一步研究，草案規(guī)定暫不作修改。
 

　　農(nóng)村土地承包法修正關(guān)系著農(nóng)戶的基本利益，影響著農(nóng)業(yè)的投資，更推進著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。

　　從各地農(nóng)村發(fā)展情況來看，法案調(diào)整具有深刻意義，需要不斷加強頂層設(shè)計和地方創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，不斷推進制度供給。