答疑丨農(nóng)戶承包地能繼承嗎?
《物權(quán)法》賦予了承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán),是農(nóng)民的合法財產(chǎn)。法律所規(guī)定的“承包收益”,也就是說因使用承包地進行勞作而產(chǎn)出或即將產(chǎn)出的收益。這些產(chǎn)出不管是已經(jīng)產(chǎn)出或者即將產(chǎn)出,都應(yīng)該歸為合法財產(chǎn)可以繼承。
土地流轉(zhuǎn)、人員流動、第二輪承包期進入后半程,我國農(nóng)村地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)繼承爭議日益增多,尤其是在“第二輪承包期到期后,再延長三十年”的政策安排確定后,農(nóng)戶家庭承包地繼承的問題將更多出現(xiàn)。既有因農(nóng)戶舉家搬遷入城引起,也有因農(nóng)戶家庭人口全部死亡而形成。農(nóng)戶的承包地是否能夠繼承,不能一概而論,需分類處置。
農(nóng)戶承包地繼承的開始是承包方消亡
根據(jù)我國《憲法》,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行“農(nóng)村土地集體所有”“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)我國《土地管理法》和《承包法》,農(nóng)戶與所在村集體依法設(shè)立承包合同,所承包土地歸農(nóng)民家庭合法經(jīng)營,農(nóng)戶是承包地的承包方。根據(jù)《物權(quán)法》,承包方對其合法經(jīng)營的承包地?fù)碛杏靡嫖餀?quán),這一用益物權(quán)是承包方的合法私有財產(chǎn),也是一種財產(chǎn)權(quán)。那么,這一合法的私有用益物權(quán)是否可以按照《繼承法》對遺產(chǎn)的定義進行繼承呢?
首先需要明確的是,承包地的用益物權(quán)歸屬于承包方,也就是農(nóng)戶,而非單個農(nóng)戶家庭成員中的個人。所以,不管農(nóng)戶家庭內(nèi)部成員個數(shù)如何變化,都不會出現(xiàn)繼承問題。農(nóng)戶承包地的用益物權(quán)出現(xiàn)繼承問題的前提是承包方消亡,即農(nóng)戶家庭所有成員死亡,家庭戶口注銷。
現(xiàn)有法律對承包地繼承的相關(guān)規(guī)定
繼2002年修訂后,我國《農(nóng)業(yè)法》取消了對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的繼承的規(guī)定,但明確了要保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定,保護農(nóng)民對承包土地的使用權(quán),并進一步指出,農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式、期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、土地承包經(jīng)營權(quán)的保護和流轉(zhuǎn)等,適用《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》。而我國《土地管理法》也并未對承包地繼承的問題做相關(guān)規(guī)定。要尋找我國農(nóng)民承包地繼承問題的法律規(guī)定,我們只能從《農(nóng)村土地承包法》出發(fā)。
對家庭承包方式和其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題,我國《農(nóng)村土地承包法》作出了不同的規(guī)定。對家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),其承包人是農(nóng)戶,《農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定:“承包人應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡,其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”對其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán),其承包人是其他單位或者個人,第五十條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的,該承包人死亡,其應(yīng)得的承包收益,依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi),其繼承人可以繼續(xù)承包。”
上述規(guī)定與《繼承法》的規(guī)定相吻合?!独^承法》只規(guī)定了個人繼承問題,其第四條規(guī)定:“個人承包應(yīng)得的個人收益,依照本法規(guī)定繼承。個人承包,依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的,按照承包合同辦理。”按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,個人只能作為其他方式承包中的承包人,因此《繼承法》對農(nóng)戶的承包地繼承問題,實際并未有明確規(guī)定。需要從以下三個方面去理解《農(nóng)村土地承包法》和《繼承法》中對農(nóng)戶承包地繼承問題的規(guī)定。,兩個法律涉及農(nóng)戶承包地繼承問題上首先提到和強調(diào)的是“承包收益”,對于農(nóng)戶的承包收益,是可以繼承的。第二,農(nóng)民承包地不能繼承,即農(nóng)戶消亡的,該承包地應(yīng)當(dāng)由村集體收回,不能繼續(xù)承包;第三,對于林地,明確表示在承包期內(nèi)可以繼承,即繼續(xù)承包。
不管是《農(nóng)業(yè)法》還是《農(nóng)村土地承包法》,均明確表示需要賦予農(nóng)村土地承包當(dāng)事人長期、穩(wěn)定的承包合法權(quán)利。作為一種財產(chǎn)權(quán),《物權(quán)法》賦予承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán),是農(nóng)民的合法財產(chǎn)。對于承包地繼承問題,需要在這個宗旨下討論。法律所規(guī)定的“承包收益”,也就是說因使用承包地進行勞作而產(chǎn)出或即將產(chǎn)出的收益。這些收益是農(nóng)戶在使用承包地的期望產(chǎn)出。這些產(chǎn)出不管是已經(jīng)產(chǎn)出或者即將產(chǎn)出,都應(yīng)該歸合法財產(chǎn)而繼承。比如一農(nóng)戶在自家承包地上種植了相應(yīng)的作物,而作物尚未成熟時農(nóng)戶死亡,那么繼承人有權(quán)繼承這些作物成熟之時的產(chǎn)出,是“單期收益繼承權(quán)”。
《農(nóng)村土地承包法》將繼承限定在“收益”中,且明確表明根據(jù)繼承法規(guī)定執(zhí)行?!独^承法》在承包法對承包收益可以繼承的認(rèn)定基礎(chǔ)上,明確了依照法律允許繼承人繼續(xù)承包的,按照承包合同辦理。從立法上看,不管是《農(nóng)村土地承包法》還是《繼承法》,當(dāng)前都在村集體和承包戶之間找平衡。這個平衡的支點是農(nóng)村土地的集體所有制。承包地的繼承問題不能妄定,需要根據(jù)具體情況來確定,這一具體情況由承包地的來源差異所決定。
不同類型與來源的承包地繼承
當(dāng)前我國農(nóng)民家庭承包地從用途和類型上可分為農(nóng)地、林地、水面和四荒地。從來源上看,這些承包地的來源途徑分別有向集體承包方式,也有經(jīng)過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等形式承包。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《繼承法》,毋庸置疑可以直接繼承的是林地,林地因為受林木生長較慢這一自然屬性影響,投資大且收益期較長,因此在繼承上,林地(包括自留山林地)的承包經(jīng)營權(quán)可以直接繼承。從承包地“單期收益繼承權(quán)”這一原則上看,林地收益周期一般較長,承包收益具有“單期”這一特征,因此對林地的直接繼承,其實也是林地承包收益的繼承。“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等通過公開方式獲取的承包經(jīng)營權(quán),秉承“合法收益可以繼承”的立法意圖和目的,這些土地的承包經(jīng)營權(quán)在承包合同期內(nèi)可繼承。
自留地、口糧田、保障性菜園田不能繼承。這類用地是村集體對農(nóng)戶家庭基本生活的保障用地,當(dāng)農(nóng)戶家庭不存在的時候,這部分應(yīng)該交回集體。但根據(jù)收益可繼承的原則,這些土地使用的當(dāng)期收益可以由繼承人合法繼承。
對于農(nóng)戶承包的耕地和草地,盡管承包地用益物權(quán)的所有者是農(nóng)戶家庭,根據(jù)《繼承法》第三條的規(guī)定,農(nóng)戶承包地的用益物權(quán)這一私有財產(chǎn)在農(nóng)戶滅失的情況下,也不能理解為“公民的遺產(chǎn)”。對于耕地和草地承包權(quán)的繼承,只能繼承承包地收益,那么我們需要理解承包地收益。承包地的收益應(yīng)當(dāng)是當(dāng)期收益。也就是說在承包戶死亡時,承包地上當(dāng)前作物的本季收益。其實《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定了農(nóng)戶相對消亡的情形:農(nóng)戶家庭全家遷入社區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。這與農(nóng)戶家庭全部人口全部死亡的農(nóng)戶消亡相對應(yīng)。在農(nóng)戶相對消亡的情形下,該條規(guī)定,“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。這也是對承包地繼承問題的一個法律回答。
最后,流轉(zhuǎn)的土地繼承問題應(yīng)分為轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方兩個層面來看。轉(zhuǎn)入方在流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)可繼承使用,轉(zhuǎn)入方為農(nóng)業(yè)生產(chǎn),通過流轉(zhuǎn)的方式簽署流轉(zhuǎn)合同轉(zhuǎn)入的土地,該土地的經(jīng)營權(quán)在該合同期內(nèi)可由其合法繼承人繼承。另外,轉(zhuǎn)出方的流轉(zhuǎn)租金,在轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶滅失后,在流轉(zhuǎn)合同剩余期限內(nèi)的租金應(yīng)該收歸集體。如流轉(zhuǎn)租金是一次性支付,農(nóng)戶家庭已經(jīng)收取租金再滅失的,集體一般也無法讓滅失農(nóng)戶歸還,該租金可由農(nóng)戶家庭的合法繼承人繼承,這應(yīng)該屬于特例。但是這一情況目前并無法律規(guī)定,而且從轉(zhuǎn)入方來講,如果是農(nóng)戶消亡的,轉(zhuǎn)入方并不發(fā)生繼承問題。可能需要解決的是,農(nóng)戶消亡的,集體收回土地的,作為轉(zhuǎn)入方的權(quán)利應(yīng)當(dāng)如何保護。如果從這個角度來理解,人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條:“發(fā)包方根據(jù)農(nóng)村土地承包法第二十六條規(guī)定收回承包地前,承包方已經(jīng)以轉(zhuǎn)包、出租等形式將其土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人,且流轉(zhuǎn)期限尚未屆滿,因流轉(zhuǎn)價款收取產(chǎn)生的糾紛,按照下列情形,分別處理:承包方已經(jīng)一次性收取了流轉(zhuǎn)價款,發(fā)包方請求承包方返還剩余流轉(zhuǎn)期限的流轉(zhuǎn)價款的,應(yīng)予支持;流轉(zhuǎn)價款為分期支付,發(fā)包方請求第三人按照流轉(zhuǎn)合同的約定支付流轉(zhuǎn)價款的,應(yīng)予支持。”從這個角度看,如果農(nóng)戶消亡,或者農(nóng)戶交回土地的,并不影響轉(zhuǎn)入方繼續(xù)使用土地,只是流轉(zhuǎn)收益的收取方式可能變化。
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