——輪作休耕為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展注入新動力

    試點取得明顯成效

    9月8日，農(nóng)業(yè)部新聞辦舉行“耕地輪作休耕制度試點進展”新聞發(fā)布會。農(nóng)業(yè)部種植業(yè)司司長曾衍德介紹了耕地輪作休耕制度試點進展情況，江蘇省農(nóng)委副主任張堅勇介紹了該省耕地輪作休耕制度試點做法。

    據(jù)介紹，去年以來，按照中央的部署和要求，農(nóng)業(yè)部會同財政部、發(fā)展改革委、中央農(nóng)辦等10個部門和單位，在9個?。▍^(qū)）扎實推進耕地輪作休耕制度試點，取得了積極進展。

    多方參與形成合力 試點成效明顯

    曾衍德表示，耕地輪作休耕制度試點實施近兩年來，在組織方式、技術(shù)模式等方面進行了有益探索，取得了積極進展。

    首先，探索建立了有效的工作機制。比如，黑龍江省把輪作任務(wù)集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域，以便指導(dǎo)監(jiān)督；內(nèi)蒙古阿榮旗將30萬畝輪作任務(wù)集中在18個新型經(jīng)營主體實施，并與糧食加工企業(yè)簽訂了20萬畝的輪作高粱訂單種植。

    其次，探索集成了輪作休耕技術(shù)模式。在輪作區(qū)，實行“一主”與“多輔”結(jié)合。“一主”，就是玉米與大豆輪作為主，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用。“多輔”，就是實行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在休耕區(qū)，實行保護與治理并重。河北地下水漏斗區(qū)實行“一季雨養(yǎng)、一季休耕”，休耕季種植綠肥，防止地表裸露。湖南重金屬污染區(qū)大力開展治理式休耕，休耕、治理、培肥同步推進，形成了“休治培三融合”休耕模式。

    第三，輪作休耕的政策體系進一步完善。在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產(chǎn)水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1︰3的效益平衡點來測算。其他的輪作模式，可根據(jù)上一年的收益情況，結(jié)合市場變化動態(tài)調(diào)整。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點，補助的標(biāo)準(zhǔn)都以收入不減為前提。大體上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補助800元左右，略高于土地流轉(zhuǎn)費用。

    曾衍德特別指出，通過開展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復(fù)治理，促進了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)環(huán)境問題治理。一是種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2016年籽粒玉米面積調(diào)減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預(yù)計2017年玉米面積調(diào)減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。二是生態(tài)環(huán)境改善。實行玉米與大豆輪作，改善土壤理化性狀，提高耕地地力水平。休耕季種植綠肥等作物，在防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層等方面起到了積極作用。三是資源利用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。

    曾衍德說，耕地輪作休耕制度試點的成效，不僅體現(xiàn)在上述幾個方面，更體現(xiàn)在地方主動推進、農(nóng)民自覺參與，形成了上下聯(lián)動、多方參與的良好態(tài)勢。地方主動推進、農(nóng)民自覺參與，形成了上下聯(lián)動、多方參與的良好態(tài)勢。

    張堅勇表示，農(nóng)業(yè)部實施耕地輪作休耕制度試點以來，江蘇針對耕地資源少、利用強度大、生產(chǎn)負(fù)荷重的實際，積極調(diào)研立項，率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點。2016年江蘇省財政專項安排5000萬元用于開展省級耕地輪作休耕制度試點，重點選擇在沿江及蘇南等小麥赤霉病易發(fā)重發(fā)、生產(chǎn)效益低下地區(qū)，丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區(qū)、沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴(yán)重地區(qū)，以及土壤酸化、養(yǎng)分非均衡化等生態(tài)退化明顯地區(qū)先行先試。通過一年的試點，效果非常好，特別是在冬季培肥和輪作換茬過程當(dāng)中，不種小麥，種了綠肥油菜、豆科植物，促進了休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。張堅勇說，今年江蘇全省試點擴大到了20個縣，希望能把輪作休耕的文章做大做好，讓農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，使全省土地產(chǎn)出水平、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平得到明顯的提高。

    農(nóng)民收入不能減 監(jiān)管不能少

    在談到開展耕地輪作休耕是否會影響農(nóng)民收入時，曾衍德表示，要讓農(nóng)民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。對此，今年農(nóng)業(yè)部會同財政部整合部分項目資金，支持各地開展耕地輪作休耕制度試點。一是增加資金規(guī)模。中央財政安排了25.6億元資金，其中輪作15億元，休耕10.6億元。對承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶原有的種植作物收益和土地管護投入給予適當(dāng)補助。二是合理確定補助標(biāo)準(zhǔn)。在實施方案中，輪作每畝補助150元；休耕方面，在河北地下水漏斗區(qū)、西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，一季休耕每畝補助500元，湖南重金屬污染區(qū)休耕兩季每畝補助800元。三是創(chuàng)新補助方式。中央財政將補助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實施落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時允許地方在平均補助水平不變的情況下，根據(jù)試點目標(biāo)和實際工作的需要，建立對農(nóng)戶實施輪作休耕效果的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評價結(jié)果為重要依據(jù)，實行?；?、重實效的補助發(fā)放制度。此外，還鼓勵各地結(jié)合重點項目建設(shè)，將耕地輪作休耕制度試點與農(nóng)業(yè)示范區(qū)、綠色高產(chǎn)創(chuàng)建，扶貧縣建設(shè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)結(jié)合起來，通過整合項目、集約資金，提高輪作休耕制度試點的政策實施效果。

    在回答如何保證輪作休耕制度落到實處的問題時，曾衍德強調(diào)，堅決不能出現(xiàn)拿了補助又不輪作休耕的情況。這就需要工作方式的創(chuàng)新：一是工作督導(dǎo)。這是常規(guī)的監(jiān)督方式。在關(guān)鍵農(nóng)時季節(jié)，組織督導(dǎo)組到試點省份的重點區(qū)域開展督導(dǎo)，檢查面積落實了沒有、資金落實了沒有。二是遙感監(jiān)測。這是利用信息化的手段進行監(jiān)測的一種探索。通過衛(wèi)星遙感技術(shù)對試點區(qū)域進行跟蹤監(jiān)測，及時掌握輪作休耕的任務(wù)落實情況，為監(jiān)督試點工作開展提供客觀依據(jù)。三是第三方評估。這是現(xiàn)在比較客觀公正的一種評價方式。要探索建立第三方評價機制，委托中介機構(gòu)，圍繞經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益開展評估，對耕地輪作休耕制度試點作出權(quán)威性評價。四是地力監(jiān)測。這是輪作休耕制度試點實施效果的重要指標(biāo)。農(nóng)業(yè)部制定了《輪作休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，在試點區(qū)域布置監(jiān)測網(wǎng)點，監(jiān)測耕地質(zhì)量和土壤肥力變化，為客觀評估輪作休耕成效提供數(shù)據(jù)支撐。

    開展制度化探索 力爭實現(xiàn)四個“突破”

    曾衍德表示，今年輪作休耕制度試點共涉及192個縣（市），將來常態(tài)化、制度化后，區(qū)域和規(guī)模還會進一步擴大。開展耕地輪作休耕制度試點是一個制度化的探索，目標(biāo)是要形成一套可復(fù)制、可推廣的組織方式、政策體系和技術(shù)模式，在更大范圍、更高層次上推廣應(yīng)用。下一步，重點要從四個方面加以完善。

    ，在技術(shù)模式上取得突破。一是注重生產(chǎn)與生態(tài)相銜接。在東北冷涼地區(qū)建立玉米與大豆、雜糧、飼草等輪作倒茬的種植模式，在地下水漏斗區(qū)建立“一季雨養(yǎng)、一季休耕”的單季高產(chǎn)模式，在重金屬污染區(qū)和生態(tài)退化區(qū)建立控害養(yǎng)地培肥模式。二是注重區(qū)域與作物相搭配。在品種的組合上，選擇豆科（大豆）、茄科（馬鈴薯）和禾本科（玉米）等對養(yǎng)分利用不一、病蟲發(fā)生不一的作物進行搭配，減少病蟲害的發(fā)生。

    第二，在服務(wù)機制上取得突破。一個是探索“程序化”的管理，提出“三個一”：一套方案，壓實責(zé)任。由制定輪作休耕的具體方案，由試點省份組織實施，以縣為單位具體落實。一家牽頭，多方協(xié)作，層面由農(nóng)業(yè)部牽頭，會同財政部、發(fā)改委等10個部門和單位聯(lián)合實施，省市縣建立相應(yīng)的部門協(xié)調(diào)機制，明確責(zé)任分工，定期開展會商，協(xié)同抓好落實。一定三年，滾動實施。輪作休耕的地塊一定3年，相對固定，定點跟蹤實施效果。另一個是探索“菜單式”的指導(dǎo)，主要是三種方式：套餐式服務(wù)，制定不同品種搭配，不同茬口銜接的輪作休耕模式套餐。定制式服務(wù)，根據(jù)不同農(nóng)戶的需求，因需施策，對癥開方，提供針對性強的個性化服務(wù)。指尖上服務(wù)，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺、手機APP等現(xiàn)代信息手段，把技術(shù)要求發(fā)送給農(nóng)戶。

    第三，在政策框架上取得突破。一個是補助標(biāo)準(zhǔn)要合理。以不影響農(nóng)民收入為前提，合理測算輪作休耕的補助標(biāo)準(zhǔn)。這一塊注意兩點：作物間收益的平衡，根據(jù)不同作物的種植收益變化，對輪作補助標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)測算，讓不同作物收益基本相當(dāng)。比如在東北地區(qū)玉米和大豆輪作，基本上是按照1：3的效益平衡點來測算，確定糧改豆的補助標(biāo)準(zhǔn)大體是150元錢。地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民收入、市場價格等因素，特別是要考慮中西部地區(qū)和東部地區(qū)收入差異，合理測算休耕補助標(biāo)準(zhǔn)，對承擔(dān)休耕任務(wù)的農(nóng)戶原有作物種植收益和土地管護投入給予必要補助，休耕一季補助500塊錢，農(nóng)民的基本收入是有保障的。另一個是補助對象要精準(zhǔn)。開展輪作休耕都要簽訂協(xié)議，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。資金要補給生產(chǎn)者，當(dāng)前一些地方，土地承包比例越來越高，輪作休耕試點要加強政策宣傳、明確協(xié)議內(nèi)容，將補助資金發(fā)給實際生產(chǎn)經(jīng)營者，而不是土地承包者，提高補助的精準(zhǔn)性。

    第四，在監(jiān)管方式上取得突破。重點考慮兩方面：一是過程監(jiān)管數(shù)字化，采用衛(wèi)星遙感影像，結(jié)合實地調(diào)查驗證，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少一目了然。二是成效監(jiān)管數(shù)字化，耕地輪作休耕的目標(biāo)是耕地質(zhì)量提升。農(nóng)業(yè)部制定了《輪作休耕試點區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測方案》，科學(xué)布置監(jiān)測網(wǎng)點，長期定點跟蹤耕地質(zhì)量和土壤肥力變化。