三、法律原則設(shè)定

　　1優(yōu)先保護(hù)，保護(hù)者受益

　　優(yōu)先保護(hù)體現(xiàn)在兩個方面，首先，相對于場地土壤和未利用土壤而言，要優(yōu)先保護(hù)農(nóng)用地土壤。農(nóng)用地土壤面積較大，受污染范圍廣，承載著保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的重任，是整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是人類賴以生存的最為主要的自然資源。場地土壤僅用于滿足人類發(fā)展的部分需要，數(shù)量和面積都比較有限，相較而言，可以放在次要位置。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)用地土壤污染防治相沖突時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)讓步。依照《土壤污染防治行動計劃》，除法律規(guī)定的重點建設(shè)項目選址確實無法避讓外，其他任何建設(shè)不得占用優(yōu)先保護(hù)類耕地，禁止在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是農(nóng)地土壤的使用者和受益者，也是污染防治的主要實施者。如果我們能從土壤自身的感受和價值來看待土壤，土壤污染和退化問題將會迎刃而解。具體到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，如果能主動采取措施防治土壤污染，土壤污染問題就能解決一大半。然而，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量和積極性都不高，只有通過有效的補貼補償，喚醒責(zé)任意識，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才有可能主動采取措施防治土壤污染。

　　因此，要強調(diào)保護(hù)者受益，設(shè)計有效的激勵機(jī)制，充分利用農(nóng)業(yè)補貼和補償政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護(hù)土壤的積極性和主動性，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中污染物的產(chǎn)生。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者運用環(huán)境私益、公益訴訟等方式，自覺維權(quán)，集體維權(quán)，抵制和預(yù)防外源污染。

　　2農(nóng)地土壤資源永續(xù)利用

　　“除了農(nóng)產(chǎn)品市場，一個真實的、的和獨立于其他一切要素的資本就是土壤。合理利用并保持土壤肥力這一重要資產(chǎn)是非常必要的。”如果農(nóng)地土壤資源受到污染和破壞，失去利用價值，人類生存就會受到威脅，因此，需要用長遠(yuǎn)的眼光看待農(nóng)地土壤資源，“追求享受或許不能說成是人類的一個弱點，很多時候正是一些享樂的欲望推動了社會的進(jìn)步，所以短視就難免成為人類的一個重要特點，也正因為這樣，我們才那么多地去強調(diào)要有長遠(yuǎn)眼光，要有大局意識，要為后代人考慮。‘可持續(xù)發(fā)展’的要求正是在強調(diào)我們?nèi)リP(guān)注長遠(yuǎn)的利益”。

　　當(dāng)前，我國的農(nóng)用地數(shù)量仍在減少，質(zhì)量下降趨勢沒有得到有效遏制，保持有限土壤資源的有序性、保護(hù)性利用，進(jìn)而實現(xiàn)長久、永續(xù)利用，就顯得特別重要。應(yīng)當(dāng)通過法律設(shè)計，減少和預(yù)防對農(nóng)地資源的進(jìn)一步污染和破壞，采取措施，提高土壤肥力，改善土壤環(huán)境，限度地發(fā)揮農(nóng)用地土壤的生產(chǎn)功能，實現(xiàn)在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下的持續(xù)有效利用。

　　3產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護(hù)

　　農(nóng)用地土壤污染防治的目標(biāo)主要是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。農(nóng)用地特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“車間”，研究表明，土壤中的重金屬、持久性有機(jī)污染物會隨著作物生長遷移到作物可食部分，進(jìn)而危害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。保護(hù)好產(chǎn)地土壤，實際上就是從源頭上防范了產(chǎn)品受害，將產(chǎn)地與產(chǎn)品結(jié)合起來保護(hù)，把保護(hù)產(chǎn)地土壤作為保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品的重要內(nèi)容，通過輪作、間作、季節(jié)性休耕等農(nóng)藝措施保護(hù)，既能實現(xiàn)土壤污染治理，又可以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，還可以發(fā)揮已污染土壤的生產(chǎn)功能，緩解糧食供給壓力，保障糧食。

　　4用地與養(yǎng)地相結(jié)合

　　土壤使用過程也是土壤生產(chǎn)生態(tài)功能消耗過程，如果不能及時有效補充土壤養(yǎng)分，土壤功能就會消耗殆盡，最終喪失生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的功能。良好的用地措施是維持土壤生產(chǎn)能力的關(guān)鍵，也是養(yǎng)地的重要措施。研究表明，“土壤質(zhì)量受農(nóng)戶土地利用方式、技術(shù)選擇、化肥、有機(jī)肥施用、秸稈還田等多種因素影響。”“耕作、種植制度、施肥等農(nóng)田管理措施能夠顯著地影響土壤有機(jī)質(zhì)動態(tài)，而免耕、提高復(fù)種指數(shù)、合理的輪作換茬、有機(jī)肥料和化肥的施用以及棄耕農(nóng)田還林還草等保護(hù)性管理措施則能夠提高農(nóng)田土壤有機(jī)質(zhì)含量”。

　　實踐證明，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，采用水分管理、藥肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農(nóng)藝措施或保護(hù)性耕作措施，不僅有利于土壤肥力提升，提高土壤環(huán)境容量，減低污染物含量或阻隔污染物進(jìn)入作物籽粒，而且有利于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)改善，產(chǎn)量提高，實現(xiàn)在耕作過程中養(yǎng)護(hù)土壤和提高農(nóng)作物品質(zhì)產(chǎn)量的雙重目的。

　　我國農(nóng)村土地屬于集體所有，村集體是所有者，承擔(dān)著土壤資源養(yǎng)護(hù)的責(zé)任，村民是承包戶，是使用者，只在特定時間內(nèi)享有特定土壤資源價值使用的權(quán)利，用地與養(yǎng)地脫節(jié)，造成用地的人只注重獲取土壤資源的短期價值，采取竭澤而漁的利用方式，養(yǎng)地者沒有切實需求，自己也不用地，所以養(yǎng)護(hù)基本做不到位，致使土壤養(yǎng)分流失，退化、污染嚴(yán)重。因此，應(yīng)當(dāng)將土壤的使用與養(yǎng)護(hù)結(jié)合起來，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，采取養(yǎng)地補貼、使用權(quán)長期化等措施，增加勞動力投入，不斷改善土壤條件，提升土壤肥力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中解決土壤污染問題。

　　四、法律制度構(gòu)成

　　“法學(xué)的重要特點就是務(wù)實和世俗，它是一種社會化的實踐，一種職業(yè)性的知識，在很大程度上是排斥獨出心裁和異想天開的。它有時甚至不要求理論，而只要求人們懂得如何做。”因此，要從國情出發(fā)，將土壤污染防治中已經(jīng)實施或者驗證的實踐，特別是行之有效的防治技術(shù)制度化，實現(xiàn)污染防治源頭控制、過程控制的法律化。

　　1標(biāo)準(zhǔn)制度

　　在土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系之下，根據(jù)農(nóng)用地土壤生產(chǎn)功能和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量要求，建立健全農(nóng)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)體系。組織制修訂農(nóng)用地土壤污染調(diào)查和監(jiān)測、類別劃分、風(fēng)險評估、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、修復(fù)治理等行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范。

　　1監(jiān)測預(yù)警制度

　　建立健全農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測制度，設(shè)置國控點和省控點，開展長期監(jiān)測、例行監(jiān)測和動態(tài)監(jiān)測。對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和野生植物保護(hù)區(qū)進(jìn)行重點監(jiān)測和加密監(jiān)測，開展信息統(tǒng)計，建立監(jiān)測檔案。對土壤環(huán)境狀況及變化趨勢進(jìn)行分析評價，根據(jù)污染變化，啟動預(yù)報預(yù)警機(jī)制，預(yù)防污染發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　3分級管理制度

　　根據(jù)土壤和農(nóng)產(chǎn)品受污染情況，將耕地劃分為重度污染區(qū)、中輕度污染區(qū)和清潔生產(chǎn)區(qū)，采取不同的保護(hù)、利用和治理措施。對清潔耕地以污染預(yù)防為主，實行保護(hù)，鼓勵采取環(huán)境友好型耕作技術(shù)，防止外來污染，嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)占用。對中輕度污染耕地，實行環(huán)境準(zhǔn)入限制，防止外來污染，同時，實施農(nóng)藝措施為主的修復(fù)治理，改善土壤環(huán)境，使之逐漸達(dá)標(biāo)。對重度污染耕地，依法劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，禁止超標(biāo)食用農(nóng)作物種植，采取種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、輪作、休退耕還林還草等措施，逐步恢復(fù)土壤生產(chǎn)能力。

　　4綜合治理制度

　　對于已污染的耕地土壤，采取以水肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農(nóng)藝措施為主，植物修復(fù)、生物修復(fù)等措施為補充的綜合治理措施，阻斷或減少污染物進(jìn)入作物可食部分，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

　　5風(fēng)險評估制度

　　要建立以食用農(nóng)產(chǎn)品污染物允許限量為導(dǎo)向的農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建設(shè)穩(wěn)定的評估隊伍和專業(yè)實驗室，根據(jù)土壤污染現(xiàn)狀和變化趨勢，分析可能影響土壤質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品的潛在危害因子，開展定期評估、協(xié)同評估和動態(tài)評估。

　　6清潔生產(chǎn)制度

　　農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是防治農(nóng)地污染的重要措施，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的基本保障。包括嚴(yán)禁向農(nóng)地排放或傾倒工業(yè)廢氣、廢水、固體廢物，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)垃圾、污泥直接用作肥料；加強對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管；鼓勵實施秸稈還田、種植綠肥等保護(hù)性耕作措施。

　　7生態(tài)補償制度

　　確立農(nóng)地土壤污染補償機(jī)制，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策相銜接，明確補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、價值核算方法、補償方式、考核辦法等。將補償與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)結(jié)合起來，把采取自覺預(yù)防外來污染、減少農(nóng)業(yè)投入品使用、為產(chǎn)地土壤面源污染防治作出貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，納入補償范圍。要將資金補償與技術(shù)補償結(jié)合起來，重點發(fā)揮技術(shù)補償?shù)淖饔谩?/p>

　　總之，一部法律能否成功，能否真正為人們接受，不是利用法律推進(jìn)改革的政治家或法學(xué)家能決定的，而是必須經(jīng)過長期的公共選擇。

　　因此，“土壤污染防治法”要想實現(xiàn)立法目的，就農(nóng)用地土壤來說，就是立法能否真正考慮依靠土壤資源謀生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益訴求，能否真正為他們理解和接受，能否為我國土壤污染問題的解決提供有效的法律依據(jù)。