十八大以來，我國農(nóng)村土地制度啟動(dòng)了多項(xiàng)改革試點(diǎn)。其中，加快推進(jìn)承包地確權(quán)頒證是農(nóng)村改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。按照規(guī)劃，我國要力爭在2018年底基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。

    《瞭望》新聞周刊記者了解到，截至2016年底，我國各地農(nóng)村承包地確權(quán)面積已近8.5億畝，約占二輪承包合同面積的70%。從實(shí)施情況看，承包地確權(quán)一方面讓土地有了“明白賬”；另一方面有利于承包地流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，穩(wěn)定了新型經(jīng)營主體經(jīng)營預(yù)期。

    隨著土地確權(quán)工作的推廣，一些矛盾和問題也逐步凸顯，部分農(nóng)民為利益“爭地”、農(nóng)地新舊矛盾疊加等問題突出。同時(shí)，涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、土地承包期限等確權(quán)配套政策有待進(jìn)一步厘清。

    確權(quán)釋放農(nóng)地價(jià)值

    承包地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和生計(jì)保障。由于歷史原因，大量承包地存在著面積不準(zhǔn)、四至不清、權(quán)屬不明等問題，既影響農(nóng)民土地權(quán)益，也不利于政府“三農(nóng)”決策。例如，一些村社未明確劃定土地地塊四至界限，一些農(nóng)民為此時(shí)常爭地、搶地；農(nóng)村承包地存在著計(jì)稅面積、測繪面積等多套“賬本”，影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策精準(zhǔn)實(shí)施。

    近年來，我國實(shí)施承包地確權(quán)頒證，進(jìn)一步摸清了承包地底數(shù)。截至2016年底，已有2582個(gè)縣市區(qū)開展了試點(diǎn)，各地確權(quán)面積已近8.5億畝，下一步將向推廣。

    隨著確權(quán)的推開，通過采用先進(jìn)的測繪技術(shù)，摸清了農(nóng)戶承包地的底數(shù)，基本解決了承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，土地確權(quán)讓農(nóng)民有了土地“明白賬”，化解了大量土地承包糾紛。

    在安徽省肥西縣粉坊村，農(nóng)民解正友家去年底完成土地確權(quán)，拿到了新的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。上面顯示，解正友家有9塊地7.49畝，每塊地的具體方位、四至界限也標(biāo)得清清楚楚。

    “以前土地發(fā)包到戶時(shí)，只是用竹竿、皮尺丈量，靠經(jīng)驗(yàn)估算大致面積。當(dāng)時(shí)我們家量出的面積是3.52畝，現(xiàn)在準(zhǔn)確測量出有7畝多地，相差一半多。”解正友向《瞭望》新聞周刊記者坦言，以后不管是土地流轉(zhuǎn)還是征用，都有了明確的基礎(chǔ)依據(jù)。

    “確權(quán)頒證讓承包權(quán)屬更加清晰，具有法律保障，承包農(nóng)戶心里有底了，流轉(zhuǎn)時(shí)間可以長一點(diǎn)、穩(wěn)一點(diǎn)。”基層干部認(rèn)為，這也穩(wěn)定了新型經(jīng)營主體的經(jīng)營預(yù)期。

    在重慶梁平區(qū)青埡村，養(yǎng)殖大戶祝家財(cái)一次性支付近190萬元，“買斷”了村里300多畝承包地經(jīng)營權(quán)，期限直至第二輪土地承包期結(jié)束，共計(jì)12年。祝家財(cái)說，他投入近2000萬元建起了養(yǎng)殖大棚和配套用房，準(zhǔn)備將規(guī)模養(yǎng)殖做大做強(qiáng)。

    承包地確權(quán)作為農(nóng)地改革的基礎(chǔ)性工作，還推動(dòng)了農(nóng)村承包地抵押擔(dān)保、有償退出、互換并地等，有助于盤活承包地相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)能，使改革紅利進(jìn)一步釋放。

    在重慶北碚區(qū)，金刀峽鎮(zhèn)綠波漾農(nóng)作物股份合作社在發(fā)展過程中，長期受到資金短缺困擾。“合作社有入社農(nóng)戶570多戶，參股土地近千畝。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要大量資金，以前因?yàn)闆]有抵押物無法向銀行貸款，經(jīng)常不得不搞民間融資，利息高風(fēng)險(xiǎn)大。”合作社社長唐朝富告訴本刊記者，合作社生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糯玉米，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，每到農(nóng)時(shí)，就需要大量資金購買種子、化肥等生產(chǎn)資料，每年資金缺口都在100萬元以上。

    土地經(jīng)營權(quán)抵押融資政策放開后，綠波漾農(nóng)作物股份合作社以社內(nèi)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)向銀行抵押貸款50萬元，在很大程度上緩解了資金壓力。由于還款信譽(yù)好、盈利能力強(qiáng)，目前銀行對合作社土地經(jīng)營權(quán)貸款額度已提高至150萬元。

    以確權(quán)為基礎(chǔ)，甘肅、山東等省還不斷完善農(nóng)地價(jià)值評估、抵押登記、交易流轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)處置等配套政策，逐步形成農(nóng)地抵押融資服務(wù)平臺(tái)。符合條件的農(nóng)民貸款，從申請到批準(zhǔn)，最短的只需兩三天。

    鋪開面臨兩大難題

    當(dāng)前，隨著土地確權(quán)進(jìn)入推廣階段，基層的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來，成為下一步工作推進(jìn)中難啃的“硬骨頭”。

    一是一些地方由于農(nóng)地分配到戶方式、農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及婚喪嫁娶土地調(diào)整等引發(fā)的土地糾紛多發(fā)，新舊矛盾疊加，承包經(jīng)營權(quán)要界定清晰，難度較大。

    在湖南省部分農(nóng)業(yè)大縣，第二輪土地承包時(shí)，按照約定俗成的辦法，一些村社以糧食產(chǎn)量來折算確定土地面積，產(chǎn)量高的好地，8分算作是一畝；產(chǎn)量低的，3畝算作一畝。現(xiàn)階段在確權(quán)過程中，有群眾反映，當(dāng)年分地，雖然每家每戶實(shí)際分得的面積不同，但糧食產(chǎn)量相差不大，覺得還算公平。但現(xiàn)在政府征地是按實(shí)際面積征用，農(nóng)地面積大的農(nóng)民會(huì)“占便宜”，少的吃虧。有群眾向《瞭望》新聞周刊記者反映：“現(xiàn)在地多的偷著樂，地少的農(nóng)戶心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，確權(quán)這事僵持了好長時(shí)間。”

    東北某縣，森工、農(nóng)墾所屬的國有農(nóng)地與農(nóng)民承包地之間犬牙交錯(cuò)、界限不清，一些農(nóng)民在國有農(nóng)地上耕種。“以前土地不值錢，大家對農(nóng)民耕種國有農(nóng)地的行為‘睜一只眼閉一只眼’，現(xiàn)在成為爭議的焦點(diǎn)。據(jù)初步測算，全縣有權(quán)屬關(guān)系爭議的土地已將近9萬畝。”這個(gè)縣農(nóng)業(yè)部門一位工作人員說，土地確權(quán)就意味著要明晰土地界限和產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)在已有農(nóng)民為了經(jīng)濟(jì)利益而“爭地”。

    在不少農(nóng)民眼中，無論是流轉(zhuǎn)還是征用，土地“越來越值錢”。伴隨著確權(quán)過程，有的農(nóng)民“寸土必爭”，成為基層穩(wěn)定的隱患。

    二是目前涉農(nóng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整、土地承包期限能否進(jìn)一步明確等問題，成為承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體關(guān)注的熱點(diǎn)。

    過去在基層農(nóng)村，受土地丈量方式簡陋、農(nóng)民為了少交農(nóng)業(yè)稅而少報(bào)面積等歷史因素的影響，形成了“計(jì)稅面積”往往比目前的測量實(shí)際面積偏小的情況。按照政策，種糧直補(bǔ)等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是以糧食播種面積測算發(fā)放，但基層很難準(zhǔn)確測算出農(nóng)戶具體的糧食播種面積，一些地方多以“計(jì)稅面積”上報(bào)獲取補(bǔ)貼。土地確權(quán)之后，有了新的測量面積，種糧補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策能否與之掛鉤，是基層群眾擔(dān)心較多的問題。

    土地確權(quán)的目的之一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，明確農(nóng)戶承包地地塊數(shù)量、具體面積、方位界限，讓農(nóng)民享有長久而有保障的承包權(quán)利。政策規(guī)定要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，但基層干部對本刊記者表示，土地承包關(guān)系“長久不變”到底有多長，尚未有明確說法，這給地方開展確權(quán)登記帶來一些難度。而且，不同地方對此的認(rèn)識(shí)并不一致，有的認(rèn)為是長期不變，有的認(rèn)為還是30年。

    上述基層干部認(rèn)為，土地承包經(jīng)營預(yù)期不穩(wěn)依然是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)的難題。不少地區(qū)二輪承包在2028年左右到期，流轉(zhuǎn)剩余期限也就10年左右，這也是部分新型經(jīng)營主體不愿持續(xù)投入的顧慮之一。

    完善工作機(jī)制避免矛盾累積

    面對土地確權(quán)過程中的一些難題，基層建議，應(yīng)從完善工作機(jī)制入手，避免矛盾累積。

    首先，土地確權(quán)不僅是技術(shù)問題，更是群眾工作問題。在確權(quán)過程中，要善于發(fā)揚(yáng)村民民主，做到確權(quán)頒證征求群眾意見，過程公開透明，才能將矛盾化解在基層。采訪中，一些基層干部告訴《瞭望》新聞周刊記者，確權(quán)重新核定了地籍?dāng)?shù)據(jù)，但涉農(nóng)補(bǔ)貼調(diào)整是一個(gè)大工程，涉及多方面工作考量，標(biāo)準(zhǔn)不能輕易變更，但應(yīng)向群眾做好政策解釋工作。

    作為較早開展土地確權(quán)的省份，山東省已基本完成確權(quán)頒證工作。山東省農(nóng)業(yè)廳廳長王金寶介紹，省內(nèi)土地確權(quán)之所以相對平穩(wěn)，一大原因就是建立了土地確權(quán)三榜公示制度，即榜公示農(nóng)戶二輪延包家庭成員及承包地塊信息摸底調(diào)查結(jié)果；第二榜公示農(nóng)戶指界后承包土地的位置及測繪面積地籍草圖；第三榜公示經(jīng)過糾錯(cuò)后的農(nóng)戶承包土地面積、四至、空間位置地籍圖，經(jīng)公示無異議后，由農(nóng)戶代表簽字確認(rèn)，通過政策公示、數(shù)據(jù)公開，確保了確權(quán)質(zhì)量，減少了基層矛盾爭議。

    其次，應(yīng)完善土地矛盾調(diào)處機(jī)制，健全基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。綜合考慮歷史成因、地塊位置、面積等多方面因素，因地制宜制定矛盾解決方案，登記造冊、記錄在案，逐步調(diào)解。

    其三，一些土地確權(quán)配套的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)排出改革時(shí)間表，逐步破題。例如，權(quán)屬期限登記，基層干部建議，按現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的改革要求，可登記為“長久”；也可參照城市房地產(chǎn)期限登記辦法，探索相應(yīng)的年限設(shè)計(jì)。這樣可進(jìn)一步穩(wěn)定土地關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性。