為推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和耕地休養(yǎng)生息，同時(shí)平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入，十三五規(guī)劃綱要首次提出了探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，2016年和2017年中央一號(hào)文件又做出了具體部署安排。

 

耕地輪作休耕制度需注重比較效益和收入保障

    為切實(shí)做好試點(diǎn)工作，2016年農(nóng)業(yè)部會(huì)同10部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》，中央財(cái)政安排14.36億元資金，在東北冷涼區(qū)和北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)實(shí)施輪作試點(diǎn)500萬(wàn)畝，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)行休耕試點(diǎn)116萬(wàn)畝。2017年又分別增加1000萬(wàn)畝和200萬(wàn)畝。從試點(diǎn)情況看，在推進(jìn)輪作休耕的工作機(jī)制、技術(shù)模式集成、政策框架構(gòu)建等方面取得了積極成效。比如技術(shù)模式上，在輪作區(qū)實(shí)行“一主”與“多輔”結(jié)合，“一主”就是玉米與大豆輪作為主，“多輔”就是實(shí)行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作。在輪作上，注重比較效益，讓農(nóng)民改種的作物收益不減。在休耕上，注重收入保障，與土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用基本相當(dāng)。這些都為進(jìn)一步擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

    但必須清醒地認(rèn)識(shí)到，輪作休耕雖然理論上已經(jīng)比較成熟，但對(duì)各地而言還是新實(shí)踐，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。試點(diǎn)中也凸顯出一些問(wèn)題，比如農(nóng)民積極性不高、輪作模式不盡合理、休耕地塊選擇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、輪作休耕監(jiān)測(cè)難以全覆蓋等等，尤其需要注意防止耕地“非農(nóng)”“長(zhǎng)休”兩種傾向。

    一是防止耕地“非農(nóng)”傾向。習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中強(qiáng)調(diào)，“開(kāi)展這項(xiàng)試點(diǎn)，要以保障糧食和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。”因此要特別防止一些地方借輪作休耕之名行改變土地用途、占用耕地之實(shí)，搞非農(nóng)化。這里有一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)需要澄清：比如在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)進(jìn)行休耕，有的認(rèn)為這些土地本來(lái)就不適合耕種，如果改做其他用途如建設(shè)工業(yè)園區(qū)等會(huì)有更大的比較效益。再比如在輪作區(qū)，本意是要通過(guò)輪作調(diào)節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài)，實(shí)現(xiàn)用養(yǎng)結(jié)合，可持續(xù)利用，但有的地方認(rèn)為可以將種植糧食輪作為種植花卉、苗木，甚至挖魚(yú)塘、建觀光園等，導(dǎo)致地力更大消耗。

    二是防止耕地“長(zhǎng)休”傾向。休耕本意是為了讓透支的土地通過(guò)修養(yǎng)生息恢復(fù)地力。但土地長(zhǎng)期休耕甚至撂荒，不僅不能恢復(fù)地力，反而還會(huì)導(dǎo)致地力下降。在這方面政策的導(dǎo)向作用非常明顯。比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)休耕的農(nóng)戶每公頃給予1萬(wàn)元補(bǔ)助，休耕補(bǔ)貼加上老農(nóng)補(bǔ)貼，其凈收入遠(yuǎn)高于耕作所得。因此，近些年來(lái)申請(qǐng)休耕的面積越來(lái)越大，約占耕地的1/4，而農(nóng)民領(lǐng)取休耕補(bǔ)助后疏于農(nóng)田管理，一方面導(dǎo)致不少良田成了荒地，地力不斷下降，另一方面蟲(chóng)害、鼠害大量產(chǎn)生，波及鄰田，影響正常農(nóng)作物生產(chǎn)。目前，因休耕補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于種糧收入，河北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了爭(zhēng)著休耕的情況。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，休耕并不是簡(jiǎn)單的什么都不種，也不是無(wú)限期的休下去，而是需要在休耕的土地上種植綠肥等作物，采用秸稈還田等辦法，促進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)改善，培肥地力。

    當(dāng)前，要抓緊研究休耕補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民積極性、規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，既不能因補(bǔ)貼過(guò)低影響農(nóng)民積極性，也不能過(guò)高影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。要探索適合不同地區(qū)的輪作模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地塊選擇方法，建立科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)輪作休耕監(jiān)測(cè)全覆蓋。要借鑒其他和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)輪作休耕未來(lái)可能出現(xiàn)的問(wèn)題及早做好預(yù)案。

    輪作休耕是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，必須要有全局眼光，將其放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局中籌謀。輪作休耕關(guān)系到“三農(nóng)”可持續(xù)發(fā)展，必須要處理好與糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村改革等方方面面的關(guān)系，真正將好事辦好。