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三權(quán)分置”下農(nóng)村土地權(quán)利的重新厘清

   2016-11-08 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司5950
核心提示:自上世紀(jì)五六十年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制實(shí)行已有60多年。其間,隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立,在集體所有
    自上世紀(jì)五六十年代農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)以來(lái),我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制實(shí)行已有60多年。其間,隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的確立,在集體所有制基礎(chǔ)上,農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)分離。當(dāng)前,隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展,農(nóng)村土地制度又處在了重大變革時(shí)期,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行作為重大理論創(chuàng)新被提出。其中,土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自屬性及相互關(guān)系,成為厘清農(nóng)村土地權(quán)利的關(guān)鍵。

    土地承包權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

    “兩權(quán)分離”時(shí),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵清晰,本無(wú)疑義,但“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的提出,使理論界對(duì)三者的內(nèi)涵及相互關(guān)系產(chǎn)生了不同的理解。有一種流行的觀點(diǎn),將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單地理解為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的加總,即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)=土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(其預(yù)設(shè)前提是三者皆為物權(quán),如果經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于債權(quán),債權(quán)的相對(duì)性決定它是談不上從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)上作出分割的)。這一觀點(diǎn)認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)后,承包農(nóng)戶只享有抽象意義上承包土地的權(quán)利,即土地承包權(quán);經(jīng)營(yíng)主體享有具體意義上使用土地的權(quán)利,即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

    如果他們的看法是正確的,那么承包權(quán)就成為一種承包土地的資格,只體現(xiàn)在土地承包這個(gè)時(shí)點(diǎn)上,實(shí)質(zhì)上喪失了物權(quán)是對(duì)物的支配這一核心內(nèi)涵。從實(shí)踐看,流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶不會(huì)認(rèn)可自己?jiǎn)适Я藢?duì)土地進(jìn)行支配的權(quán)利——物權(quán),他們認(rèn)為流轉(zhuǎn)土地正是自己行使土地承包權(quán)并獲取收益的表現(xiàn),而不是對(duì)自身權(quán)利的削弱。其實(shí),所謂“承包土地的權(quán)利”的內(nèi)涵,正是農(nóng)村土地承包制度下集體成員行使社員權(quán)(也可稱(chēng)為成員權(quán))的具體表現(xiàn)。社員權(quán)是團(tuán)體成員依其在團(tuán)體中的地位產(chǎn)生的對(duì)于團(tuán)體的權(quán)利,是一種基于身份而享有的權(quán)益,集體成員的社員權(quán)涵蓋了包括承包土地、分配集體收益等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容,與作為物權(quán)的土地承包權(quán)不是同一層次的概念。

    既然如此,究竟應(yīng)如何理解“三權(quán)分置”下的承包權(quán)?筆者認(rèn)為,其前提是先明確以下三點(diǎn)。,“三權(quán)分置”是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完整論述,未來(lái)農(nóng)村土地上的權(quán)利是三權(quán),而不是四權(quán),也不是二權(quán)。第二,“三權(quán)分置”的前提是,承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地現(xiàn)有的權(quán)利不被削弱。第三,實(shí)行“三權(quán)分置”的重要目標(biāo),是要給越來(lái)越多流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體以某種土地上的必要權(quán)利。從這些約束來(lái)看,“三權(quán)分置”提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán),對(duì)應(yīng)的正是農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地所享有的權(quán)利。此處的承包權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)完全覆蓋現(xiàn)行法律中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)土地占有、使用、收益等權(quán)利內(nèi)涵,也即“土地承包權(quán)=土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。按照“三權(quán)分置”要求,未來(lái)可以取消土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念,直接以土地承包權(quán)來(lái)指稱(chēng)承包農(nóng)戶對(duì)承包地所享有的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

    土地承包權(quán)派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

    如果土地承包權(quán)是承包農(nóng)戶對(duì)承包地所享有的占有、使用、收益等權(quán)利,那么它與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)不會(huì)有內(nèi)容上的沖突呢?筆者認(rèn)為,二者是不會(huì)有沖突的,因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)是從土地承包權(quán)派生而來(lái),即承包農(nóng)戶可以在自己的承包地上為經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán),這一設(shè)定本身正是承包農(nóng)戶行使土地承包權(quán)的表現(xiàn)。

    土地承包權(quán)可設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán),雖然會(huì)帶來(lái)法律關(guān)系的復(fù)雜化,但因?yàn)槲餀?quán)之間具有排他效力,因此在法理上是行得通的。物權(quán)的排他效力是指在同一標(biāo)的物上,不能同時(shí)成立二個(gè)以上內(nèi)容互不相容的物權(quán),同時(shí)不妨礙成立二個(gè)以上可以相容的物權(quán),這些物權(quán)之間并不是分割關(guān)系,而是物權(quán)排他效力之下的相容關(guān)系。制度上和實(shí)踐中,一個(gè)物上成立多個(gè)相容物權(quán)的情況很多,例如經(jīng)由家庭承包經(jīng)營(yíng)制度,農(nóng)村土地集體所有權(quán)可為承包農(nóng)戶設(shè)定土地承包(經(jīng)營(yíng))權(quán),此時(shí)所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容不發(fā)生任何變化,只是因土地承包(經(jīng)營(yíng))權(quán)受法律明確認(rèn)可和保護(hù)的原因,所有權(quán)受到客觀限制而無(wú)法展示對(duì)土地占有使用的表象。

    將這一理論適用到承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上,具體表現(xiàn)為:土地承包權(quán)設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后,土地承包權(quán)的權(quán)能仍是法律規(guī)定的那些權(quán)能,其權(quán)能內(nèi)容未因設(shè)權(quán)行為而有分毫破損或被分割;同時(shí),基于物權(quán)的排他效力,土地承包權(quán)設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后不能妨礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使,從而客觀上造成承包權(quán)受到約束,但是一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅,這種約束也就立即消失了。因此,正確落實(shí)“三權(quán)分置”要求,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地承包權(quán)派生而來(lái),并且設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是行使土地承包權(quán)處分權(quán)能的具體表現(xiàn)。

    土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)化的債權(quán)

    實(shí)踐中,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)或債權(quán),可以不予爭(zhēng)辯,并不實(shí)質(zhì)影響其暢通運(yùn)行。但正如下文表明的,考慮當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn),理論上分析土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性仍是必要的。這一分析的基礎(chǔ)在于物權(quán)制度和債權(quán)制度對(duì)于不同階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度安排的適應(yīng)性。

    債權(quán)制度上的“債”,是特定當(dāng)事人之間得請(qǐng)求一定給付的法律關(guān)系,又稱(chēng)債之關(guān)系。得請(qǐng)求給付的一方當(dāng)事人,享有債權(quán),稱(chēng)為債權(quán)人;負(fù)有給付義務(wù)的一方當(dāng)事人,負(fù)擔(dān)債務(wù),稱(chēng)為債務(wù)人。這一制度的特質(zhì)在于當(dāng)事人意思自治和法律關(guān)系的相對(duì)性,即債權(quán)債務(wù)的內(nèi)容由當(dāng)事人在不違法的前提下自由議定,具有無(wú)限豐富性;同時(shí)這種自由議定的債權(quán)債務(wù)只對(duì)雙方當(dāng)事人有約束力,具有相對(duì)性。可見(jiàn),這一制度的功能在于對(duì)相對(duì)人之間的特定自由意志的保護(hù)。至于物權(quán)制度,其本質(zhì)是法律將特定物歸屬于某權(quán)利主體,由其直接支配,享受其利益,并排除他人對(duì)此支配領(lǐng)域的侵害或干預(yù)。因此,物權(quán)制度要求權(quán)利主體對(duì)物所享有的權(quán)利內(nèi)涵是明確的,物上不同權(quán)利的界限是清晰的,以達(dá)到定紛止?fàn)幍哪康?。物?quán)制度的功能,在于對(duì)物權(quán)人自由意志的保護(hù),對(duì)所有人都構(gòu)成約束。比較來(lái)看,債權(quán)制度適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)生活的豐富性,具有靈活便利的特點(diǎn),所以債權(quán)債務(wù)只能在特定人之間生效;物權(quán)制度的保護(hù)非常,所以必須遵循物權(quán)法定原則,經(jīng)由長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐,通過(guò)對(duì)特定權(quán)利進(jìn)行提煉歸納而形成法定物權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由債權(quán)逐步明確為物權(quán)的過(guò)程,就是物權(quán)法定的一個(gè)典型例證。

    土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)質(zhì)是流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地享有的某種權(quán)利。在土地承包經(jīng)營(yíng)制度的完善過(guò)程中,債權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就已同時(shí)產(chǎn)生?!吨泄仓醒腙P(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定,在承包期內(nèi),經(jīng)集體同意,轉(zhuǎn)出方可以在不改變?cè)邪贤瑑?nèi)容的條件下轉(zhuǎn)包土地,與轉(zhuǎn)入方自由商定轉(zhuǎn)包條件。這實(shí)際上已是一種新的債之關(guān)系的形成。因?yàn)?,政策明確原來(lái)的承包合同不得改變,在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還作為債權(quán)的當(dāng)時(shí),這意味著土地發(fā)包方與承包方之間債之關(guān)系沒(méi)有任何變化,而轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方自由商定的轉(zhuǎn)包條件就是新的債之關(guān)系。隨著農(nóng)村改革的深入,土地流轉(zhuǎn)方式多樣化,2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié),在承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變前提下,進(jìn)一步確認(rèn)了轉(zhuǎn)包、出租方式形成的債之關(guān)系。所以,土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對(duì)土地的權(quán)利,就是這種債權(quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容。

    如果立法要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定,實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)入了明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性,或者至少是進(jìn)行物權(quán)化保護(hù)的通道。因?yàn)椋瑐鶛?quán)意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由當(dāng)事人自由議定,內(nèi)容不統(tǒng)一,法律無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。但是對(duì)照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)政策和法律的演變歷史來(lái)看,目前直接規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)的條件還不成熟。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)情形的豐富性、復(fù)雜性,如土地流轉(zhuǎn)的年限、形式大相徑庭,致使制度上還無(wú)法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般性權(quán)能進(jìn)行系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納??墒峭恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)成為物權(quán),也能產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)預(yù)期、穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的積極作用。兩相權(quán)衡,實(shí)事求是的做法應(yīng)當(dāng)是對(duì)這一債權(quán)中的關(guān)鍵內(nèi)容予以物權(quán)化保護(hù),以促進(jìn)農(nóng)地資源的有效利用,使相對(duì)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在某些特定領(lǐng)域具有對(duì)抗一般人的效力。具體而言,對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)化保護(hù),就是要對(duì)合理經(jīng)營(yíng)農(nóng)地而不被違約收回、相對(duì)確定的經(jīng)營(yíng)期限、經(jīng)承包權(quán)人同意抵押土地等權(quán)利內(nèi)容予以物權(quán)化保護(hù),以強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益的保障,促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。 
 
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