習近平總書記在小崗村農(nóng)村改革座談會上指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關系。的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經(jīng)營權登記制度，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。2016年中央1號文件提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，完善‘三權分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關系長久不變的具體規(guī)定”。貫徹落實總書記在農(nóng)村改革座談會上重要講話精神，應從理論、法律和政策幾個層面上深化農(nóng)村土地制度改革。

    明確及落實集體對土地的所有權

    2013年1號文件提出：“開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調(diào)查，盡快完成確權登記頒證工作”。確權，首先是明確集體對農(nóng)村土地的所有權。憲法規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。十八屆三中全會《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利、促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時，有7處涉及“集體”這個詞。但什么是集體？理論、法律和政策上對此尚無明確的界定。農(nóng)村集體的具體組織形態(tài)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。憲法第8條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”?，F(xiàn)實情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位，但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟組織類型并不清楚。2015年中央1號文件提出：“抓緊研究起草農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例”。這項工作已經(jīng)提上日程。在此基礎上，明確農(nóng)村集體土地所有權的邊界，所有權的層級，并與不動產(chǎn)登記相銜接，搞清楚集體的家底。

    集體對土地的所有權怎么落實？《物權法》提出了成員集體所有的概念。第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。集體所有權的權能包括發(fā)包權、使用監(jiān)督權、調(diào)整權、流轉(zhuǎn)管理權、收益和補償取得權、收回權等；要進一步明確所有權權能的行使主體以及相應的權利、責任和義務，集體所有權權能的行使和落實應反映集體成員通過民主程序體現(xiàn)的共同意志。

    明確及穩(wěn)定農(nóng)戶承包權

    《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，首次提出集體經(jīng)濟組織成員權的概念。但成員的資格界定、權利、責任及義務、成員的進入和退出機制等問題，也還沒有在法律和政策上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。2013年中央1號文件提出：“探索集體經(jīng)濟組織成員資格界定的具體辦法”，這也是一項基礎性的工作。

    將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的確權分解開來，在技術層面應包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內(nèi)的事務性內(nèi)容，在制度層面則是對承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)性權利長久不變的承諾，后者是確權的本質(zhì)所在。

    2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》對此項工作作了部署，提出：“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。這項工作落實了，就能做到習總書記說的，真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。

    放活土地經(jīng)營權

    土地經(jīng)營權放活給誰？由農(nóng)業(yè)的特性所決定，家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和主體，這已為中外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐所證明。從實踐上看，家庭經(jīng)營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以家庭經(jīng)營為基礎的農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。但在新形勢下，家庭經(jīng)營亦面臨挑戰(zhàn)。由于人多地少的基本國情，中國農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營超小規(guī)模。在兩億多農(nóng)戶中，經(jīng)營自家承包耕地的小農(nóng)戶仍占大多數(shù)，從事農(nóng)業(yè)的大部分勞動力老齡化，素質(zhì)偏低，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的桎梏。農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的也有數(shù)量上占少數(shù)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。當前以家庭經(jīng)營為基礎，混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式以及多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在出現(xiàn)，這種多元并存的格局將長期存在。這是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)所處的基本體制框架。

    在這一大的框架內(nèi)，在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯拢徊糠址N田能手將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過來，擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，打造家庭經(jīng)營的升級版。在土地流轉(zhuǎn)工作的推進下，一批以土地流轉(zhuǎn)為發(fā)展基礎的農(nóng)民土地股份合作社紛紛成立，探索在土地確權到戶的基礎上，將農(nóng)戶的承包土地折股量化，農(nóng)民以承包地的經(jīng)營權入股組建合作社，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶之間的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)以及農(nóng)戶用經(jīng)營權入股開展合作經(jīng)營是農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)應該提倡的方向。

    在我國大多數(shù)農(nóng)村，不可能通過簡單的土地歸并來實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，即使今后農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少一半，農(nóng)業(yè)勞動者人均耕地也不到20畝。人多地少的國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性決定了工商資本進入農(nóng)業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、直接開展超大規(guī)模經(jīng)營不應該成為農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)模式的主流。在中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應更加重視通過服務的社會化來擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，通過生產(chǎn)的專業(yè)化來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約度，通過提高農(nóng)民的組織化程度來降低農(nóng)民進入市場的成本，通過一二三產(chǎn)的融合來延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。