2016年，中國農(nóng)業(yè)各種結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，政策改革又到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)候。，糧食連年豐收，糧庫充盈，導(dǎo)致農(nóng)民賣糧難，而主要糧食的價(jià)格卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際價(jià)格，中國農(nóng)業(yè)失去了國際競爭力。第二，化肥農(nóng)藥大量使用，導(dǎo)致了嚴(yán)重的土壤、水以及空氣污染。第三，伴隨著城市化，55%的人口已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)，但不足40%的人口擁有城鎮(zhèn)戶口，大量農(nóng)民工不能完全享受城市社會(huì)保障。伴隨著宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，這些農(nóng)民工的收入增加幅度開始減緩，這可能對社會(huì)安定造成一定的問題。這些都成了現(xiàn)下農(nóng)業(yè)政策面臨的主要問題。

    中國自1980年代初開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣的重大改革，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，中央政府每年都會(huì)出臺“一號文件”，對農(nóng)業(yè)政策加以調(diào)整?？墒?，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策看上去都非常完美，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政策之間存在沖突，矛盾重重。

    這是什么原因造成的呢？

    傳統(tǒng)上來講，中國的農(nóng)業(yè)政策包括五個(gè)目標(biāo): (1) 保障中國的糧食，即保障中國的糧食的自給率；（2） 增加農(nóng)民收入； (3)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定； (4) 減少環(huán)境污染，維護(hù)農(nóng)村美好環(huán)境； (5)維護(hù)農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

     億多人口不能享受城市社會(huì)保障，農(nóng)業(yè)仍然是他們的最終保障。同時(shí)，由于工業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力所剩無幾，勞動(dòng)力工資在不斷上漲。

    即使農(nóng)村存在大量的土地流轉(zhuǎn)，人多地少的資源約束也無法改變；由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口老化，勞動(dòng)力成本不斷上漲的趨勢也無法逆轉(zhuǎn)。 要想同時(shí)滿足以上5個(gè)政策目標(biāo)，在中國現(xiàn)實(shí)中基本不可能。如果要制定合理的中國農(nóng)業(yè)政策，就必須要對上述的5個(gè)目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，弱化一兩個(gè)政策。

    在中國所有農(nóng)業(yè)政策體系里面，保障糧食，提高糧食自給率一直是農(nóng)業(yè)政策的核心。這很容易理解。古語云：無糧不穩(wěn)。中國這樣一個(gè)人口大國，自己的糧袋子不能被外國人掌握在手里。這樣的出發(fā)點(diǎn)是好的。但是面對中國人多地少的資源稟賦，這樣的政策不僅很難實(shí)現(xiàn)，而且使得農(nóng)業(yè)的其他功能受到抑制。

    中國2015年進(jìn)口大豆8169萬噸，小麥963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸；不算走私，總進(jìn)口糧食超過1億噸。國產(chǎn)糧食總量為6.21億噸，占比為16.7%.。如果考慮到大豆單產(chǎn)只有糧食的1/3，進(jìn)口糧食所耗土地面積占中國耕地面積的42.7%。中國的糧袋子已經(jīng)不掌握在中國人手中了。 實(shí)現(xiàn)糧食自給已經(jīng)變得不可能，中國人的糧食必須依靠進(jìn)口。

    面對現(xiàn)實(shí)，開始改變口號：把“糧食完全自給”的口號，改成了“實(shí)現(xiàn)口糧自給”，并把土豆定義為主糧。

    但是，“實(shí)現(xiàn)口糧自給“在面對（1）國內(nèi)土地資源緊張，（2）勞動(dòng)力成本上升，以及（3）國際糧食價(jià)格天花板的資源約束條件下，所付出的社會(huì)成本高昂。特別是，現(xiàn)在實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持等政策不僅扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也扭曲了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)成本高昂。

    為了滿足“提高糧食自給率“的政策目標(biāo)，農(nóng)業(yè)政策的其他目標(biāo)變得不可能實(shí)現(xiàn)。

    如果要滿足口糧自給，就必需促進(jìn)糧食不斷增產(chǎn)。在給定耕地總量，且由于城市化和工業(yè)化，耕地資源還在減少，中國的糧食單位面積產(chǎn)量也已經(jīng)處于的條件下，如果要繼續(xù)增加產(chǎn)出，就必須要更加大量使用化肥農(nóng)藥等投入，這必然會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重污染。
 
    其次，由于農(nóng)業(yè)投入的邊際效益下降，單位產(chǎn)出成本繼續(xù)上升，中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力會(huì)進(jìn)一步弱化。所以現(xiàn)在的一個(gè)悖論: 國產(chǎn)的高價(jià)糧食不斷被收儲(chǔ)，但是便宜的糧食進(jìn)口量在不斷攀升。如果繼續(xù)維持“提高糧食自給率”的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)國際競爭力會(huì)進(jìn)一步下降。

    再次，由于投入增加，單位生產(chǎn)成本上升；由于存在國際糧價(jià)的天花板作用，即使有國內(nèi)的價(jià)格支持，也使得國內(nèi)糧價(jià)很難上升太多；為了糧食目標(biāo)，效益很高的經(jīng)濟(jì)作物擴(kuò)張也因此受限，這也導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增加受阻。 農(nóng)民收入不能上升，很可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)。

    最后，為了促進(jìn)糧食增長，投入大量的糧食儲(chǔ)備和價(jià)格支持成本，這會(huì)大量占用財(cái)政資源。

    從這里可以看出，為了維護(hù)糧食，提高糧食自給率，農(nóng)業(yè)的其它所有農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)都受到了牽制。

    為了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，中國的農(nóng)業(yè)政策到了必需面對現(xiàn)實(shí)，對一些傳統(tǒng)的政策目標(biāo)必須做出調(diào)整。中國政府必須意識到農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)之間的沖突；尤其是“提高糧食自給率”和農(nóng)業(yè)其他政策目標(biāo)之間的沖突。

    為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，中國政府的現(xiàn)實(shí)政策必需要弱化“糧食”的政策目標(biāo)。

    我們也知道，“糧食”和“提高糧食自給率”在政治上是一個(gè)非常敏感的問題?？上鎸χ邢薜耐恋刭Y源，我們進(jìn)口的糧食換算成土地已經(jīng)占到了中國耕地的40%以上，糧袋子已經(jīng)不掌握在我們自己手上的時(shí)候，我們怎么辦？

    給定資源約束，擔(dān)憂是解決不了問題的，我們必須接受現(xiàn)實(shí)。我們周邊的幾個(gè)主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，他們的糧食自給率都不高。日本，韓國，我國的臺灣地區(qū)的糧食自給率都在40%以下，但是這不能阻礙他們成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這些經(jīng)濟(jì)體的人民，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，利用強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源，從市場購買糧食。

    從經(jīng)濟(jì)合理性角度來看，一畝地如果用來生產(chǎn)糧食，其效益很難超過1萬元，但是如果用來生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品，其收益很難有上限，超過1000萬都是可能的。 如果用1000萬的收入，那可以購買更多的糧食。為了糧食，過度保護(hù)耕地，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展未必有益。

    弱化“糧食”的政策目標(biāo)，并不是不要“糧食“，也不是不需要保障一定的糧食自給率。合理的“糧食政策”不是制定政策，每年都在有限的耕地上提增加糧食產(chǎn)量，這是一種不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)政策。合理的“糧食政策”應(yīng)該是制定一定的政策，保障一定的糧食生產(chǎn)用地，保證一定的糧食產(chǎn)量，同時(shí)從國際市場進(jìn)口一定的糧食。比如，我們要保證糧食產(chǎn)量超過5億噸；如果發(fā)生社會(huì)災(zāi)害，人均超過300公斤的糧食擁有量，是完全可以對付的。

    這樣才能保證其它農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展