我們的調(diào)查表明，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范經(jīng)營(yíng)“自愿投保”的地方，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)展業(yè)非常困難。而業(yè)務(wù)進(jìn)展順利，參與率、覆蓋率比較高的地方，實(shí)際上是通過(guò)行政力量（例如民生工程等）“創(chuàng)造性理解和實(shí)施”“自愿保險(xiǎn)”的積極結(jié)果。我們可以將其叫做“行政強(qiáng)制”。

 

　　我國(guó)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)四大原則之一就是“自主自愿”，農(nóng)戶投保要自覺(jué)自愿，換句話說(shuō)，不采用強(qiáng)制投保的方式推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

 

　　自愿保險(xiǎn)難自愿

 

　　自愿保險(xiǎn)尊重了投保農(nóng)戶的意愿，有利于農(nóng)戶根據(jù)自己的需要和偏好來(lái)選擇保險(xiǎn)產(chǎn)品和保障水平，以及保險(xiǎn)組織方式等。從立法的指導(dǎo)思想和主觀愿望來(lái)說(shuō)是很好的。但近幾年的實(shí)踐表明，要完全貫徹這個(gè)原則，有一系列難題。

 

　　難題1：除了農(nóng)墾地區(qū)和為數(shù)不多的種田大戶，養(yǎng)殖大戶，大多數(shù)耕種和養(yǎng)殖規(guī)模較小，且不以農(nóng)業(yè)為其主要家庭收入來(lái)源的農(nóng)戶（下面簡(jiǎn)稱“散戶”）對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有興趣。城市化不可阻擋的趨勢(shì)，使大多數(shù)村莊已經(jīng)是“空心化”，農(nóng)戶“戶主”常年不在農(nóng)村，要真的讓他們自愿投保，大部分是辦不到的。

 

　　難題2：我們的保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)還不適應(yīng)市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障水平很低且沒(méi)有其他選擇。按道理講，農(nóng)民可以選擇保作物和牲畜的“直接物化成本”，也可以選擇投保“完全生產(chǎn)成本”，還可以投保較高的產(chǎn)量水平，在市場(chǎng)價(jià)格起落的環(huán)境下，也可以有價(jià)格和收入保險(xiǎn)的選擇。但這些選擇項(xiàng)我們基本上沒(méi)有，也就無(wú)法自愿。

 

　　難題3：中央補(bǔ)貼的保險(xiǎn)標(biāo)的種類有限，各地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種不多。特別是那些進(jìn)行非糧棉油糖料作物種植的地區(qū)，例如種菜、種果瓜、種烤煙，養(yǎng)雞鴨、魚(yú)蝦的農(nóng)戶，因?yàn)檫@些種植和養(yǎng)殖種類的標(biāo)的沒(méi)有中央政府的保費(fèi)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司很少提供這類產(chǎn)品，或者有產(chǎn)品卻要由農(nóng)戶出較高比例的保險(xiǎn)費(fèi)。在這種條件下，這些種植養(yǎng)殖農(nóng)戶沒(méi)有或者很少有選擇余地。自愿不自愿都一樣。

 

　　自愿保險(xiǎn)難以實(shí)現(xiàn)糧食的政策目標(biāo)

 

　　上面所說(shuō)的問(wèn)題看起來(lái)只是微觀經(jīng)營(yíng)中的現(xiàn)象。但更重要的問(wèn)題在于，在目前自愿投保條件下，難以達(dá)到政府想達(dá)到的“增進(jìn)糧食”的政策目標(biāo)。

 

　　現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所處的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，已經(jīng)跟20年，30年前大不一樣了。30年前，發(fā)展農(nóng)業(yè)，保證糧食的政府政策目標(biāo)與農(nóng)民家庭決策目標(biāo)基本上是一致的：農(nóng)民種田主要是為保證全家消費(fèi)的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)供給，政府的目標(biāo)是農(nóng)戶能拿出足夠的供城里人需要的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品。那時(shí)候，政府要是少給一點(diǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)民投保熱情就能被調(diào)動(dòng)起來(lái)。

 

　　但是現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境變了，農(nóng)民，特別是“散戶”，不靠農(nóng)業(yè)來(lái)養(yǎng)家了，連地也不愿意種了，因?yàn)榭吭诔抢锎蚬さ氖杖胼p易就解決了一家人的吃飯問(wèn)題。所以，農(nóng)業(yè)發(fā)展在某種意義上來(lái)說(shuō)成了政府的事，現(xiàn)在，政府不僅要管城市人口吃飯，還要管農(nóng)村人口吃飯，“糧食”問(wèn)題空前嚴(yán)峻。

 

　　政府拿出很多錢來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，有包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合和補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等直接補(bǔ)貼，還有包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧棉等保護(hù)價(jià)收購(gòu)等間接補(bǔ)貼，加起來(lái)一年超過(guò)萬(wàn)億元。據(jù)OECD發(fā)布的《2013年農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)》提供的數(shù)據(jù)，2010-2012年中國(guó)政府的農(nóng)業(yè)支持總量年均為10387.86億元，足見(jiàn)政府在農(nóng)業(yè)方面所花的本錢有多大（且不說(shuō)這個(gè)補(bǔ)貼數(shù)額本身的短長(zhǎng)）。

 

　　政府拿這么多的錢來(lái)支持農(nóng)業(yè)，包括對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，本意是要通過(guò)這種方式“激勵(lì)”農(nóng)民不僅繼續(xù)種好田，還要爭(zhēng)取持續(xù)增產(chǎn)，以保證的糧食。保證我們“碗里裝的是中國(guó)自己生產(chǎn)的糧食”。而對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，多項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)戶，特別占耕地播種面積80%的“散戶”需求很小，政府補(bǔ)貼也罷，不補(bǔ)貼也罷，他們都沒(méi)有興趣，不愿意參加。這種宏觀和微觀決策目標(biāo)的嚴(yán)重背離，給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)和業(yè)務(wù)推行帶來(lái)了極大尷尬。

 

　　那么我們這么用力推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)戶對(duì)地方政府有什么好處呢？對(duì)這些大量的散戶農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)的收入對(duì)其家庭生產(chǎn)和生活來(lái)說(shuō)盡管不很重要，但保險(xiǎn)保障畢竟可以使其在災(zāi)害年份獲得基本的收入保障。這種收入保障對(duì)有些糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)意義更大一些。特別對(duì)種養(yǎng)大戶來(lái)說(shuō)具有極其重要的風(fēng)險(xiǎn)保障作用。

 

　　當(dāng)前語(yǔ)境下，因?yàn)橛袃r(jià)格補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司是有積極性的，但這似乎是“剃頭擔(dān)子—一頭熱”。供給和需求曲線不好相交。如果沒(méi)有很好的解決辦法，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要合規(guī)經(jīng)營(yíng)，展業(yè)成本會(huì)越來(lái)越高，要獲得更好更快的發(fā)展，為糧食提供風(fēng)險(xiǎn)保障，“目標(biāo)很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”。

 

　　“強(qiáng)制保險(xiǎn)”和“自愿保險(xiǎn)”政策在其他都有采用

 

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)達(dá)如美國(guó)、加拿大和日本，分別采取了自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制保險(xiǎn)的政策。

 

　　美國(guó)和加拿大一直實(shí)行自愿保險(xiǎn)，直接保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)的供給者，開(kāi)始都是政府所屬的官方農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，農(nóng)民自愿投保。美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)90年代進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場(chǎng)化改革，直接保險(xiǎn)的供給主體逐漸換成商業(yè)保險(xiǎn)公司，投保仍然是采取完全自愿。但因?yàn)閰⑴c率一直不高達(dá)不到政府的政策目標(biāo)，有幾年采取了“條件強(qiáng)制”的辦法，不參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶不得獲取政府其他農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)和優(yōu)惠貸款等，“迫使”農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率（投保面積/耕地面積）一下子上升到90%以上。但是因?yàn)檗r(nóng)民普遍抱怨這種帶有強(qiáng)制性的政策，迫使政府之后取消了這種“條件強(qiáng)制”政策。取而代之的是，開(kāi)發(fā)了一種叫做“CAT”（大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)）的產(chǎn)品，只提供50%產(chǎn)量保障的產(chǎn)品，保險(xiǎn)費(fèi)全部由政府支付，農(nóng)戶只交一點(diǎn)象征性的管理費(fèi)（一戶50美元），以保證有足夠高的參與率，現(xiàn)在他們的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率保持在接近80%以上。加拿大一直采取自愿投保政策，但政府的保險(xiǎn)費(fèi)和管理費(fèi)等補(bǔ)貼一直很高，使其產(chǎn)品有足夠的吸引力。

 

　　日本在上個(gè)世紀(jì)30年代直到1947年前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是實(shí)行自愿投保，但是效果不好。1947年《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》頒布之后，對(duì)大部分重要農(nóng)產(chǎn)品（水稻、旱稻、小麥、牛、馬、雞、蠶等）保險(xiǎn)，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)。從而在十分分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)條件下，保持了很高的參與率。達(dá)到了促進(jìn)本國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定和保障農(nóng)民收入的政策目的。這種強(qiáng)制保險(xiǎn)政策實(shí)行至今。當(dāng)然，日本也有許多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，例如設(shè)施農(nóng)業(yè)、花卉等，都是自愿保險(xiǎn)，但政府同樣給予財(cái)政補(bǔ)貼。

 

　　發(fā)展中實(shí)行“條件強(qiáng)制”保險(xiǎn)政策的比較多，例如菲律賓、泰國(guó)等，只要是申請(qǐng)銀行貸款的農(nóng)戶，要求必須購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

 

　　實(shí)行“強(qiáng)制+自愿”保險(xiǎn)的政策是必要的

 

　　前述分析表明，中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，主要的或者位的需求者是政府，第二位的次要的需求者才是農(nóng)戶。因?yàn)?ldquo;散戶”們?cè)絹?lái)越自愿不種地了。對(duì)種地的風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)在乎。而問(wèn)題是政府需要農(nóng)民不僅種地而且把地種好。政府就有必要根據(jù)這種背景和實(shí)際，適當(dāng)調(diào)整自愿投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一系列政策。

 

　　解決農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自愿不投保這種困難局面的途徑，除了筆者在前幾篇文章中討論的調(diào)整政府補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高補(bǔ)貼水平，擴(kuò)大保險(xiǎn)標(biāo)的范圍和提高保障水平之外，就是要改現(xiàn)行完全“自愿保險(xiǎn)”為“自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合”的政策。

 

　　對(duì)于事關(guān)國(guó)計(jì)民生的主要糧棉油糖作物以及主要畜牧業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，實(shí)行強(qiáng)制投保，提供較低的（例如直接物化成本）的保險(xiǎn)保障，同時(shí)為“散戶”補(bǔ)貼全部保險(xiǎn)費(fèi)（類似美國(guó)CAT保險(xiǎn)），農(nóng)戶（特別是種植或者養(yǎng)殖大戶）如果需要較高的保險(xiǎn)保障的產(chǎn)品，再實(shí)行自愿選擇，并要自己繳納部分保費(fèi)。政府的保費(fèi)補(bǔ)貼也實(shí)行“累退制”，保障水平選擇越高，政府補(bǔ)貼比率越低。這樣既解決了政府需要保險(xiǎn)，農(nóng)戶沒(méi)有投保熱情的問(wèn)題，也解決了既有投保愿望又不滿保險(xiǎn)金額太低的大戶們的保險(xiǎn)需求問(wèn)題，還防止了過(guò)高保額選擇可能引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。這樣的政策調(diào)整，還有利于更好利用互聯(lián)網(wǎng)、GPS、GIS等高新技術(shù)，創(chuàng)新保險(xiǎn)制度和產(chǎn)品?？芍^“四全”其美。

 

　　另一個(gè)層面，即對(duì)于非重要的“小宗”農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，也實(shí)行自愿保險(xiǎn)，政府只適當(dāng)補(bǔ)貼保險(xiǎn)費(fèi)。比如20%、30%等。

 

　　總之，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保方式，放棄全部實(shí)行自愿投保的僵硬政策，適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的新變化，實(shí)行“自愿保險(xiǎn)與強(qiáng)制保險(xiǎn)相結(jié)合”即“自愿+強(qiáng)制”的靈活政策，是很有必要的和可行的。