五大原因?qū)е峦恋亓鬓D(zhuǎn)問題多發(fā)

　　記者采訪了解到，六合區(qū)法院課題組對(duì)187個(gè)案件進(jìn)行分析后，撰寫了1.5萬字的調(diào)研報(bào)告，其中用了較大篇幅對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題及原因進(jìn)行了分析，主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)不健全、沒有形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、土地權(quán)屬登記制度尚不完善、基層組織未充分發(fā)揮先行處理作用、農(nóng)戶權(quán)益得不到有效保障等五大原因。

　　調(diào)研報(bào)告認(rèn)為，自改革開放實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國相繼出臺(tái)了很多法律、法規(guī)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了一個(gè)從政策調(diào)整到法律調(diào)整的過程。但是，有些問題在變動(dòng)中作出了不同甚至完全相反的規(guī)定，如對(duì)于棄耕拋荒問題，不同時(shí)期采取了不同的應(yīng)對(duì)措施。法律政策的多變，造成農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，而多變的法律、政策又無法應(yīng)對(duì)因政策調(diào)整等原因產(chǎn)生的矛盾，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地糾紛在近年來大量出現(xiàn)。

　　雖然我國制定了農(nóng)村土地承包法、土地管理法等較多的法律法規(guī)，但是對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的問題仍存在立法缺失現(xiàn)象，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的混亂，糾紛處理也缺乏依據(jù)。比如對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格如何認(rèn)定的問題，目前為止仍無定論。又如，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定尚不明確，土地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定尚不完善，使得一些打法律擦邊球的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，對(duì)于一些有損農(nóng)民權(quán)益的“土政策”的合法性審查也缺乏依據(jù)。

　　調(diào)研報(bào)告還認(rèn)為，村規(guī)民約、民定民守，有著鄉(xiāng)村“土憲法”之稱。但“民間法”影響過大，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中村規(guī)民約即使違反了法律的禁止性規(guī)定，但其在農(nóng)民中的威信和執(zhí)行力仍然很大?；诖迕褡灾蜗律贁?shù)服從多數(shù)這一自治原則，村規(guī)民約披上了合法的外衣，變成了不可觸動(dòng)的條文。

　　此外，對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理的缺位、錯(cuò)位及越位也是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增加的一大重要原因。特別是大量土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，沒有簽訂書面合同，有些雖然有合同也存在著概念不清晰、約定不明確等問題，加上一些地方扭曲的政績觀，以招商引資為名強(qiáng)行簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，或者借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地用途，從而導(dǎo)致出現(xiàn)違背農(nóng)戶意愿強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地、土地流轉(zhuǎn)期限約定不清、農(nóng)戶與基層組織間簽訂的委托流轉(zhuǎn)合同期限與基層組織與承包方間簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限不一致等情況發(fā)生。

　　讓農(nóng)民吃“定心丸”亟需補(bǔ)足法律

　　記者在法院提供的10多起判決書文本中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)部分案件的被告都系農(nóng)民所在的村委會(huì)或社區(qū)，其中敗訴比例并不低。

　　“由于法律意識(shí)相對(duì)薄弱，很多基層組織扮演著運(yùn)動(dòng)員與裁判員的雙重角色，當(dāng)糾紛發(fā)生后，又不能承擔(dān)最直接、最便捷的化解者角色，很多處理意見與法律規(guī)定大相徑庭，直接導(dǎo)致敗訴。”六合區(qū)法院副院長王靜分析認(rèn)為，土地調(diào)整問題、棄耕拋荒問題、土地流轉(zhuǎn)合同效力問題等很多情況都直接涉及到村(居)委員會(huì)等基層組織，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快通過完善立法方式明確標(biāo)準(zhǔn)，通過司法解釋、指導(dǎo)性案例等方式，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)具體方式、情勢(shì)變更原則適用條件、對(duì)村規(guī)民約的司法審查權(quán)以及村委會(huì)強(qiáng)制性行為是否屬于行政訴訟受理范圍等一并解決。

　　而為了給農(nóng)民吃上真正的“定心丸”，防止基層干部受各種利益驅(qū)使變相侵害、甚至剝奪農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的“確權(quán)”問題無疑是個(gè)的前提。

　　調(diào)研報(bào)告為此建議，要在土地確權(quán)工作中嚴(yán)格按程序與規(guī)則，著重解決因歷史原因?qū)е碌臋?quán)屬不清問題，同時(shí)兼顧到失地農(nóng)民利益，而不能盲目推進(jìn)，忽視問題產(chǎn)生根源，防止邊確權(quán)邊爭議現(xiàn)象。土地確權(quán)后，農(nóng)民應(yīng)具有“三權(quán)三證”，即農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)、農(nóng)民在宅基地之上自建住房的房產(chǎn)權(quán)。通過完善權(quán)證制度徹底堵住“違法用地”的沖動(dòng)。

　　記者了解到，截至目前江蘇已有16個(gè)試點(diǎn)縣、500個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近2000個(gè)村開展了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，已流轉(zhuǎn)土地占家庭承包面積55.4%。江蘇省農(nóng)委主任吳沛良在新近召開的江蘇省農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題特意強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，對(duì)不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行清理，合理確定規(guī)模，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)。

　　有關(guān)專家表示，期待在不久的將來，通過對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)改革，并逐步引入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋租賃、農(nóng)村社區(qū)股份合作社股權(quán)等交易模式，在大政方針指引下，從法律、制度層面上“拾遺補(bǔ)缺”，切實(shí)發(fā)揮好法治思維的導(dǎo)向作用，從而真正維護(hù)好千家萬戶農(nóng)民的切身利益。