事實(shí)上，黨的十八屆三中全會(huì)已明確提出，要鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，加之惠農(nóng)政策驅(qū)動(dòng)，近年來我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。到2013年底，流轉(zhuǎn)的承包地已達(dá)到3.4億畝，占家庭承包總面積的26％；到今年6月底，已占到28％以上。

 

　　應(yīng)當(dāng)說，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上平穩(wěn)健康。但一些地區(qū)也出現(xiàn)了不少侵農(nóng)、奪農(nóng)現(xiàn)象。如“以租代征”搞商業(yè)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)亂攤派指標(biāo)、農(nóng)民利益訴求“被代表”、工商企業(yè)長時(shí)間大面積低價(jià)租賃農(nóng)戶承包地等?！兑庖姟返某雠_(tái)恰逢其時(shí)，現(xiàn)實(shí)針對(duì)性很強(qiáng)。總體來看，當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，必須注意和嚴(yán)守“四個(gè)邊界”。

 

　　一是政府權(quán)力的邊界。

 

　　近年來，“以租代征”之類的招商引資鬧劇在一些地區(qū)時(shí)有發(fā)生，其中多有鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣（市）政府干預(yù)的影子，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益。一位基層干部形象地比喻：過去鄉(xiāng)村干部收取稅費(fèi)，還只是向農(nóng)民“要雞蛋”；現(xiàn)在一些地方強(qiáng)行流轉(zhuǎn)土地或征地，是要把農(nóng)民家下蛋的“老母雞”抱走！

 

　　如何避免這類現(xiàn)象發(fā)生？《意見》接連規(guī)定了四個(gè)“嚴(yán)禁”：嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。

 

　　中央為土地流轉(zhuǎn)劃出的“禁區(qū)”，基層政府應(yīng)嚴(yán)格遵守。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)禁違法違規(guī)搞土地流轉(zhuǎn)的“大躍進(jìn)”，對(duì)以行政命令方式定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入政績考核的，必須堅(jiān)決糾正。

 

　　二是規(guī)模經(jīng)營的邊界。

 

　　發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，既要積極鼓勵(lì)，但也不能拔苗助長，更不宜人為“壘大戶”。近年來，一些地方大搞“超級(jí)農(nóng)場(chǎng)”“巨無霸種植園”，不僅過度擠壓普通農(nóng)戶發(fā)展空間，還因?yàn)橥度氩蛔?、技術(shù)跟不上，或市場(chǎng)容量有限，要么經(jīng)營效率低下，要么被迫撂荒。

 

　　《意見》首次明確適度規(guī)模經(jīng)營的“尺度”：“現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。”這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大體是百畝家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營規(guī)模和收入水平。這主要考慮我國農(nóng)業(yè)是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，農(nóng)戶平均承包土地面積不足8畝，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營不能偏離“家庭農(nóng)場(chǎng)”這個(gè)基本國情。

 

　　三是資本下鄉(xiāng)的邊界。

 

　　我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展長期滯后，主要是因?yàn)槿辟Y金、缺人才、缺技術(shù)、缺管理。為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)是必要的。但應(yīng)該明確，“資本下鄉(xiāng)”是為了帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民致富，決不能擠占和侵害農(nóng)民利益。政策是鼓勵(lì)發(fā)展良種繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

 

　　另一方面，“資本下鄉(xiāng)”要守規(guī)矩。其一，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃承包耕地要有明確的上限控制，按面積實(shí)行分級(jí)備案；其二，建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，查驗(yàn)土地利用、合同履行等情況；其三，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權(quán)益。

 

　　四是農(nóng)民權(quán)益的邊界。

 

　　這是最根本的邊界，守住上述三個(gè)邊界的重要目的，也是為了守住這個(gè)邊界。從30多年農(nóng)村改革發(fā)展歷程來看，每調(diào)整一次承包地，不同程度都會(huì)出現(xiàn)侵害農(nóng)戶權(quán)益的現(xiàn)象。因此，此次推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須堅(jiān)守一條紅線，即尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇等，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有；村級(jí)組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)轉(zhuǎn)。

 

　　事實(shí)上，關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，已給農(nóng)民留下后路，即不管農(nóng)戶承包地的經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，到期后承包權(quán)仍是農(nóng)戶的?，F(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是加快土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，把土地承包關(guān)系用法律的形式固定下來，真正讓農(nóng)戶吃上“定心丸”。唯有如此，新一輪農(nóng)村改革才具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程才能穩(wěn)步推進(jìn)。