一、我省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀特點(diǎn)

 

　　黨的十八屆三中全會和2014年中央一號文件明確指出：“堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”我省作為農(nóng)業(yè)大省、糧食生產(chǎn)大省和農(nóng)村勞動力資源大省，近年來，隨著全省新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)速度逐步加快。截至2013年底，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。從調(diào)研情況看，目前我省土地流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

 

　?。ㄒ唬┝鬓D(zhuǎn)面積快速增加。600個(gè)農(nóng)戶中，有379個(gè)農(nóng)戶的家庭承包耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，占被調(diào)查農(nóng)戶的63.2%。流轉(zhuǎn)面積占其家庭承包經(jīng)營耕地面積的比重2010年～2014年依次是18.9%、27.0%、42.6%、70.4%、78.8%，4年間土地流轉(zhuǎn)面積占比增加了近60%。

 

　?。ǘ┝鬓D(zhuǎn)期限多屬中長期。從土地流轉(zhuǎn)期限看，5年以下的有128戶，5年～10年的是114戶，10年以上的是137戶，分別占33.8%、30.1%和36.1%。即三分之二的農(nóng)戶其耕地流轉(zhuǎn)時(shí)間都在5年以上，超過三分一的農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)時(shí)間在10年以上，也就是說大部分農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)時(shí)間都屬于中長期。

 

　　（三）70%流轉(zhuǎn)戶的耕地轉(zhuǎn)給了經(jīng)營大戶。從土地流轉(zhuǎn)的對象看，有88戶的土地流轉(zhuǎn)給了種糧大戶，88戶流轉(zhuǎn)給了農(nóng)民專業(yè)合作社，二者皆占23.2%；23戶流轉(zhuǎn)給了家庭農(nóng)場，69戶流轉(zhuǎn)給了公司或企業(yè)等，111戶流轉(zhuǎn)給了一般農(nóng)戶，分別占6.1%、18.2%、29.3%。即合計(jì)有268戶占70.7%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)給了土地經(jīng)營大戶，流轉(zhuǎn)給一般農(nóng)戶的不足三成，說明土地經(jīng)營大戶是帶動土地流轉(zhuǎn)的主力軍。

 

　　（四）以轉(zhuǎn)包形式流轉(zhuǎn)得最多。2014年調(diào)查戶以轉(zhuǎn)包的形式流轉(zhuǎn)的耕地面積為1269畝，占流轉(zhuǎn)總面積的63.7%，以出租、入股或其他形式流轉(zhuǎn)的面積分別是631畝、30畝和63畝，所占比重分別為31.7%、1.5%和3.2%。結(jié)果顯示，以轉(zhuǎn)包或出租的形式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的比重合計(jì)超過了95%。

 

　?。ㄎ澹┺r(nóng)民法律意識逐漸增強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)行為逐步規(guī)范。近年來，我省農(nóng)民種田成本進(jìn)一步降低，惜地意識不斷提高。土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶口頭協(xié)商、自發(fā)流轉(zhuǎn)向簽訂契約合同、依法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。在此次調(diào)查的379個(gè)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，有238個(gè)簽訂有正規(guī)的流轉(zhuǎn)合同，占62.8%，其中20.1%的農(nóng)戶是獨(dú)自與受讓方簽訂合同，有42.7%的農(nóng)戶是委托村組與受讓方簽訂合同。另有141個(gè)因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)對象多是當(dāng)?shù)乇容^了解的鄰里或親戚朋友而以口頭協(xié)議或以中間人擔(dān)保的方式進(jìn)行，占37.2%。

 

　?。┙叱赊r(nóng)戶獲得的年畝均土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在500元以上。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，年畝均流轉(zhuǎn)費(fèi)用在500元以下的有120戶，占31.7%，這些多是山區(qū)和丘陵等土地相對貧瘠的地方或轉(zhuǎn)出時(shí)間較早的農(nóng)戶；在500元～1000元之間的有168戶，占44.3%；在1000元以上的有91戶，占24%。即接近七成的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶每年獲得的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用都在500元/畝以上，而2010年~2013年全省農(nóng)戶平均種糧凈畝均收益分別是588元、620元、718元和760元。也就是說農(nóng)戶在不進(jìn)行任何投入的情況下，就能獲得相當(dāng)于全年種糧的凈收益。

 

　?。ㄆ撸?0%的流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的1993畝土地中，目前用于種植糧食作物的有1195畝，占60%；用于經(jīng)營蔬菜、林果、花卉、養(yǎng)殖等“非糧”農(nóng)業(yè)的有756畝，占37.9%；用于建廠或辦企業(yè)等其他“非農(nóng)”行業(yè)的有41畝，占2.1%。也就是說農(nóng)戶轉(zhuǎn)出的土地多數(shù)還是種糧的。

 

　?。ò耍┏某赊r(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地是由村組統(tǒng)一組織。從土地流轉(zhuǎn)的交易方式來看，通過村組統(tǒng)一組織進(jìn)行的有162戶，占42.7%；由承包方找上門或自己主動聯(lián)系的各有83戶和91戶，分別占21.9%和24.0%；由他人介紹等方式的有43戶，占11.3%?？梢?，村組基層組織在推動土地流轉(zhuǎn)的過程中，發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。

 

　?。ň牛o人耕種、流轉(zhuǎn)收益穩(wěn)定是土地流轉(zhuǎn)的主要原因。對于土地流轉(zhuǎn)的原因，因?yàn)榧彝ブ饕獎趧恿ν獬鰟?wù)工或從事其他產(chǎn)業(yè)無人或無時(shí)間耕種的農(nóng)戶占67.1%，居位；認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益比較穩(wěn)定的有38.8%，占第二位；認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益高于自己種糧收益的占30.2%，列第三位?？傊?、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移以及種糧比較效益低是目前促使土地流轉(zhuǎn)的重要因素。

 

　　二、我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要成效

 

　　農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中使用是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，也是富強(qiáng)河南建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。加快土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)糧食核心區(qū)建設(shè)，有利于推進(jìn)新型工業(yè)化建設(shè)，有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

 

　?。ㄒ唬┐龠M(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的提高。通過土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，讓有限的土地資源集中到種植大戶、農(nóng)民合作社等經(jīng)營主體，限度地發(fā)揮土地等農(nóng)業(yè)資源的作用，較好地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的規(guī)模效益、服務(wù)效益、成本效益、社會效益等。從省地方調(diào)查隊(duì)對150個(gè)種糧大戶和600個(gè)農(nóng)戶2013年小麥生產(chǎn)成本及收益調(diào)查結(jié)果來看，在當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平下，和一家一戶的分散種糧相比，規(guī)模種糧的生產(chǎn)效益要明顯高于散戶，而單位生產(chǎn)投入要明顯低于散戶。從單產(chǎn)水平看，2013年被調(diào)查種糧大戶平均小麥畝產(chǎn)821.7斤，高出散戶平均畝產(chǎn)21.9斤，如果以當(dāng)年保護(hù)價(jià)1.12元/斤核算，畝產(chǎn)值高出散戶24.5元。從生產(chǎn)投入情況看，由于規(guī)模戶購買的種子、化肥、農(nóng)藥因量大而獲得了比散戶相對優(yōu)惠的價(jià)格，其畝均物資投入比散戶少8.5元，低3.5%，另一方面由于規(guī)模戶較高的農(nóng)業(yè)機(jī)械使用率，使其在生產(chǎn)服務(wù)支出上比散戶多4.1元高2.8%的同時(shí)，畝均人工成本又減少了80.3元，低43.2%。兩減一增使規(guī)模戶畝均生產(chǎn)投入合計(jì)為495.8元，比散戶少84.7元，低14.6%。綜合來看，畝均生產(chǎn)投入的減少和單產(chǎn)水平的提高，使規(guī)模戶的小麥畝均生產(chǎn)收益（畝均生產(chǎn)收益等于畝產(chǎn)值減生產(chǎn)成本，下同）高出散戶109.2元，高34.6%。

 

　?。ǘ┩貙捔宿r(nóng)民增收渠道。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營拓寬了農(nóng)民的收入渠道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的多元化增收，包括土地流轉(zhuǎn)收入、外出務(wù)工收入、圍繞經(jīng)營主體的服務(wù)收入等，有的被“返聘”到龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社就近打工，成為“農(nóng)業(yè)工人”，更多的農(nóng)民通過經(jīng)商、外出務(wù)工和創(chuàng)辦企業(yè)，獲得工資性、經(jīng)營性收入。如柘城縣祥和農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)的土地每畝每年給流轉(zhuǎn)戶1200斤小麥的租金，同時(shí)對土地流轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶，專業(yè)合作社可優(yōu)先聘用為長期固定工，男工月工資1050元，女工月工資900元，并在縣勞動局辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)，每年由專業(yè)合作社社員負(fù)責(zé)繳費(fèi)，解決養(yǎng)老問題，愿在合作社打零工人員，每天發(fā)工資35元。尉氏縣莊頭七彩虹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司流轉(zhuǎn)土地2800多畝，農(nóng)民除得到流轉(zhuǎn)土地每畝1000元收入外，外出打工年收入3萬多元。又如通許縣練城鄉(xiāng)長江農(nóng)業(yè)技術(shù)專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地680多畝。合作社除支付農(nóng)戶每年每畝1200元土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用外，還常年雇用土地轉(zhuǎn)出戶做農(nóng)業(yè)工人，每人每天報(bào)酬在50元以上，平時(shí)雇工50人左右，一年支付工資60萬～70萬元。

 

　?。ㄈ┩苿恿宿r(nóng)村勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移。逐年增加的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積，使越來越多的農(nóng)民從土地上解放出來，安心外出務(wù)工，改變了“候鳥”式的外出務(wù)工模式，加快了農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐。信陽市常年外出務(wù)工人員240萬人，占農(nóng)村勞動力的60%；駐馬店市2003年后勞動力轉(zhuǎn)移步伐明顯加快并保持穩(wěn)定，2013年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移達(dá)228萬人。河南菡香生態(tài)農(nóng)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)武陟縣喬廟鄉(xiāng)馬宣寨村2000多畝土地，使全村85%的勞動力從土地上解放出來外出務(wù)工。

 

　?。ㄋ模┨岣吡送恋刭Y源的利用率。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶之間的田埂減少了，增加了土地利用率。一些農(nóng)村分散、閑置的荒地流轉(zhuǎn)后，通過公司開發(fā)，得到了合理利用。商丘市農(nóng)村通過“互換并地”的土地流轉(zhuǎn)方式，重新整合了農(nóng)村土地資源，多出近50萬畝土地。虞城縣店集鄉(xiāng)李樓村對原有1265畝耕地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)整合，同時(shí)通過對圍村林、沙荒地和廢閑地的治理，整合出新增耕地155畝。雛鷹農(nóng)牧集團(tuán)股份有限公司在尉氏縣崗李鄉(xiāng)、大馬鄉(xiāng)、大營鄉(xiāng)、莊頭鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沙崗薄地流轉(zhuǎn)土地1萬余畝，建立了養(yǎng)殖基地，年產(chǎn)值上億元，不但使農(nóng)村分散、閑置的荒地資源得到合理有效利用，而且提高了土地的利用率。

 

　　（五）促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)減少了地邊地界摩擦和土地耕作、作物種植、水源之爭等方面的矛盾，完善了土地承包管理，解決了二輪承包的遺留問題，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。如民權(quán)縣胡集鄉(xiāng)的13個(gè)行政村用“互換并地”后新增的土地建設(shè)公墓，并在群眾同意的基礎(chǔ)上，采取將漢族墳?zāi)谷客破?、回族墳?zāi)?0年（回族風(fēng)俗）后再推平的做法，將其骨灰移到公墓，既解決了墳地的占地問題，也為農(nóng)村殯葬改革摸索出了路子。

 

　?。┍Ｕ狭宿r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。通過規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的提升。虞城縣阿健生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社通過統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和飼料供應(yīng)，強(qiáng)化生產(chǎn)過程監(jiān)督，生產(chǎn)的“阿健”牌無公害雞蛋已成功進(jìn)入了鄭州、上海等地，良好的品質(zhì)得到了市場的充分認(rèn)可。

 

　　三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

 

　　從調(diào)研情況看，我省土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的同時(shí)，由于相關(guān)法律和政策滯后，還存在著土地物權(quán)虛化、“非糧化”比例加重、農(nóng)民利益權(quán)受損等一些值得重視和深思的問題。

 

　?。ㄒ唬┓N糧效益低，流轉(zhuǎn)土地“非糧”比例日益加重。由于種糧經(jīng)濟(jì)效益低，因此土地流入方基于經(jīng)濟(jì)利益誘惑，驅(qū)使他們在流轉(zhuǎn)到手的耕地上從事“非糧”活動，有的甚至改變耕地的用途，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，完全背離了鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查結(jié)果看，由于各地監(jiān)管的缺乏和引導(dǎo)不力以及對糧食生產(chǎn)的重視程度不夠，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個(gè)別地方耕地流轉(zhuǎn)給大戶后幾乎沒有一個(gè)是用來種糧的，這種情況在一些地區(qū)都實(shí)實(shí)在在地存在著。如果以2013年全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例33%計(jì)算，那么目前全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。如果任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來河南糧食產(chǎn)量必將受到嚴(yán)重影響，甚至危及到糧食，所以必須引起高度重視并加以引導(dǎo)。

 

　?。ǘ┩恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)滯后，服務(wù)缺位。完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織對加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，依法調(diào)處農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康規(guī)范有序的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定會起著非常重要的作用。但是調(diào)查結(jié)果顯示，只有41.3%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)剜l(xiāng)或村建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，38.2%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)貨]有，還有20.5%的農(nóng)戶根本不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的組織。也就是說我省不少地方由于對服務(wù)組織的建立和服務(wù)的重要性認(rèn)識不夠，沒有設(shè)立鄉(xiāng)或村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，或雖然設(shè)有但其實(shí)也是無人員、無經(jīng)費(fèi)、無服務(wù)的有名無實(shí)的組織。政府服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位是制約土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展的重要因素之一。

 

　?。ㄈ┗鶎诱ㄖ埔庾R淡薄，強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。依法、自愿、有償是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)所必須堅(jiān)持的基本原則。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的土地統(tǒng)轉(zhuǎn)看似村民自愿，實(shí)則是村或組領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)勸誘強(qiáng)制村民統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。如豫西某縣的一個(gè)村莊，其土地流轉(zhuǎn)就是在村組的強(qiáng)制下全部流轉(zhuǎn)給了當(dāng)?shù)匾粋€(gè)關(guān)系戶栽種了果樹。雖然村民有不同意見，但是懾于當(dāng)?shù)馗刹康耐σ彩歉遗桓已?，只好任由村組統(tǒng)一簽訂了10年以上且流轉(zhuǎn)費(fèi)低于500元的流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)民利益受損的同時(shí)也為社會不和諧埋下了隱患。

 

　?。ㄋ模┺r(nóng)民依法維權(quán)意識不強(qiáng)，不簽流轉(zhuǎn)合同的現(xiàn)象還大量存在。調(diào)查結(jié)果顯示，379個(gè)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中，有37.2%的農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的，他們一般都是親戚、朋友或鄰里之間進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)。這種“隨意性”一般只有口頭協(xié)議或找中間人擔(dān)保，沒有簽訂書面合同，有的即使簽訂了合同，其內(nèi)容也過于簡單，對雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定，更沒有通過管理機(jī)構(gòu)的審查或公證機(jī)關(guān)公證，當(dāng)事雙方如果出現(xiàn)糾紛一般很難解決。

 

　　（五）趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，將進(jìn)一步加重土地的“非糧”化。雖然土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)也是確保農(nóng)民收益的保障，但是一些地方“非糧”大戶的趨利行為所引發(fā)的流轉(zhuǎn)費(fèi)無序攀升且偏離實(shí)際的結(jié)果，將進(jìn)一步加重土地的“非糧”甚至“非農(nóng)”化。本次調(diào)查的農(nóng)戶中有近1/4的流轉(zhuǎn)費(fèi)都在千元以上，豫東某縣更有一經(jīng)營大戶支付的年畝均流轉(zhuǎn)費(fèi)已高達(dá)1400元，而據(jù)調(diào)查全省規(guī)模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝?？梢?，如果流轉(zhuǎn)的土地用于種糧的話，每年種糧的收益連流轉(zhuǎn)費(fèi)都支付不起，這種現(xiàn)象已經(jīng)成為阻礙土地流轉(zhuǎn)的又一新的因素。如濟(jì)源市某鄉(xiāng)有兩個(gè)村95%的農(nóng)戶都愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，但是以當(dāng)?shù)啬壳暗牧鬓D(zhuǎn)價(jià)格一直沒人愿意承接。

 

　?。﹤鹘y(tǒng)思想和認(rèn)識束縛，影響土地流轉(zhuǎn)的速度。受傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和個(gè)別地方對農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)不力等因素影響，部分農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中還存在“三不”問題：一是不敢“流轉(zhuǎn)”。一些農(nóng)戶對現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)政策不太清楚，生怕流轉(zhuǎn)后永遠(yuǎn)失去土地、失去最基本的生活保障。二是不愿“流轉(zhuǎn)”。農(nóng)民存在戀土情結(jié)，在有了其他產(chǎn)業(yè)后即使粗放經(jīng)營也不愿轉(zhuǎn)出手中土地。目前，農(nóng)村有相當(dāng)一部分農(nóng)戶的土地是由家中的老弱人員進(jìn)行耕種。三是不肯“流轉(zhuǎn)”。由于現(xiàn)行政策除免除農(nóng)業(yè)稅外，對種糧農(nóng)戶還有各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助，再加之農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，因此有些農(nóng)民基本能做到“務(wù)工與種田”兩不誤，導(dǎo)致農(nóng)戶不肯流轉(zhuǎn)。

 

　　（七）相關(guān)法律法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)需求，土地流轉(zhuǎn)缺乏制度保障。目前，圍繞農(nóng)村土地制度的相關(guān)法律散見于憲法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法等，隨著改革的深入推進(jìn)，相關(guān)法律條文已明顯滯后于現(xiàn)實(shí)需求，這些法律如不及時(shí)跟進(jìn)修改，土地流轉(zhuǎn)就缺少法律支撐。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是現(xiàn)行法律對有些行為的規(guī)范缺失或不合理。物權(quán)法、擔(dān)保法和土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律，沒有為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等提供法律依據(jù)。二是部分法律的實(shí)施性法規(guī)尚未出臺。如，2007年農(nóng)民專業(yè)合作社法頒布實(shí)施后，我省一直沒有制定相應(yīng)實(shí)施性地方法規(guī)。三是農(nóng)村土地所有權(quán)法律主體虛置?，F(xiàn)行憲法、民法通則和土地管理法等法律不能有效地將農(nóng)村集體土地所有權(quán)用嚴(yán)格的法律形式確定下來，農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地征占用審批、補(bǔ)償過程中存在大量違法違規(guī)的問題。

 

　　四、促進(jìn)農(nóng)村土地依法依規(guī)有序流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民得到紅利的建議

 

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程，工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，必須依法依規(guī)有序推進(jìn)：

 

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步解放思想，提高對土地流轉(zhuǎn)意義的認(rèn)識。對土地流轉(zhuǎn)的重要性，普遍認(rèn)識并不十分到位。在政府方面，要重點(diǎn)解決對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)知不全問題，擺正政府在土地流轉(zhuǎn)中的位置，要堅(jiān)持完全信任依靠農(nóng)民、農(nóng)民的事情農(nóng)民辦的思想，在積極鼓勵(lì)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，而不是以行政命令方式強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民方面，要采取群眾喜聞樂見的宣傳形式，把土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策宣傳到位、把土地流轉(zhuǎn)的好處宣講到位、把土地流轉(zhuǎn)的規(guī)程宣教到位，切實(shí)保證農(nóng)民能夠認(rèn)識到、想得通、做得好，真心實(shí)意地、心甘情愿地積極參與到土地流轉(zhuǎn)中來。

 

　?。ǘ┘涌煨抻喭晟葡鄳?yīng)法律法規(guī)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。加快相關(guān)法律法規(guī)的制定修訂工作，依法保障農(nóng)村經(jīng)營體制改革。積極開展立法調(diào)研，為制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社等方面實(shí)施性或創(chuàng)制性的地方法規(guī)做好準(zhǔn)備。建議人大常委會適時(shí)修改物權(quán)法、擔(dān)保法和土地管理法、農(nóng)村土地承包法、農(nóng)民專業(yè)合作社法等法律，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地和承包地財(cái)產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓提供法律依據(jù)，賦予農(nóng)民充分而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)用嚴(yán)格的法律形式確定下來。如農(nóng)村土地承包法應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)村土地承包管理部門對農(nóng)村土地使用的監(jiān)管責(zé)任，出臺違反農(nóng)村土地承包法律的懲處辦法，保證具有集體成員資格的農(nóng)民及時(shí)依法享有農(nóng)村土地承包權(quán)益。

 

　?。ㄈ┙∪乇Ｗo(hù)制度，嚴(yán)格控制“非糧”化現(xiàn)象。為防止土地流轉(zhuǎn)“非糧”、“非農(nóng)”化傾向無序蔓延，建議各地按照“劃定糧田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；炯Z田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，在全省范圍內(nèi)劃定基本糧田，嚴(yán)格保護(hù)，不得占用。土地流轉(zhuǎn)，除城市近郊外，要確保流轉(zhuǎn)耕地基本用于糧食生產(chǎn)，即便是丘陵山區(qū)，除山坡溝壑發(fā)展林果業(yè)外，有澆灌保障的基本山田或整理過的嶺地也要以種植糧食作物為主。同時(shí)各級地方政府還必須做好監(jiān)督核查工作，對耕地流入方的經(jīng)營情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，比如規(guī)定流入的耕地必須是全部種糧或規(guī)定種糧面積不得低于一定比例等，如有違規(guī)，政府必須進(jìn)行干預(yù)或?qū)ζ溥M(jìn)行制裁，從而嚴(yán)格控制耕地的流向，切實(shí)確保糧地糧用。

 

　?。ㄋ模?qiáng)化服務(wù)宗旨意識，加快建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。建議各級政府要加大對土地流轉(zhuǎn)工作的財(cái)政扶持力度，設(shè)立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和交易平臺，支持縣、鄉(xiāng)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系全覆蓋，健全村有信息員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有中心、縣市有網(wǎng)絡(luò)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)提供有關(guān)法律政策宣傳、信息提供、業(yè)務(wù)咨詢、價(jià)格評估等服務(wù)工作。

 

　　（五）加大監(jiān)督檢查力度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作。各級人大要進(jìn)一步加大監(jiān)督力度，采取定期與不定期地開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、視察、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告等形式，督促政府和行政主管部門依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)的程序，提高農(nóng)民法律意識和土地流轉(zhuǎn)常識，暢通農(nóng)民申訴渠道，把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定和要求落到實(shí)處。各級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，尤其是鄉(xiāng)、村級服務(wù)組織，要充分發(fā)揮服務(wù)職能，規(guī)定無論是整村、整組或農(nóng)戶如果要將土地流轉(zhuǎn)出去，應(yīng)先在鄉(xiāng)或村級流轉(zhuǎn)部門登記備案，然后由流轉(zhuǎn)部門根據(jù)耕地實(shí)際情況評估出大致的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格供流入和流出雙方參考，在流轉(zhuǎn)雙方達(dá)成一致意見后，再組織雙方簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同一式三份，除流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份外，服務(wù)組織再存檔一份。同時(shí)要對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地業(yè)主的資質(zhì)、資信進(jìn)行認(rèn)真審查和風(fēng)險(xiǎn)評估，促其建立風(fēng)險(xiǎn)保障基金，杜絕個(gè)別村組干部利用職權(quán)隨意將集體的土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)出去而損害農(nóng)民的利益。

 

　?。┒啻氩⑴e，為土地健康流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。各級政府要出臺支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確全省示范性農(nóng)民合作社和示范性家庭農(nóng)場標(biāo)準(zhǔn)，對其給予專門財(cái)政扶持和項(xiàng)目支持，并在金融、保險(xiǎn)、稅收等方面給予特殊優(yōu)惠。加大對規(guī)模種糧經(jīng)營主體的補(bǔ)貼力度，增加對種糧戶特別是受讓流轉(zhuǎn)土地的種糧大戶的直接補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼要與種植面積和售賣商品糧數(shù)量雙掛鉤，即種植規(guī)模越大、售賣商品糧數(shù)量越多，補(bǔ)助資金額度就越大，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體開展規(guī)模種糧的積極性。改善農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)，逐步破解農(nóng)村貸款難問題，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索針對種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體開展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)機(jī)設(shè)備、土地經(jīng)營權(quán)等抵押貸款，適當(dāng)提高抵押率。探索建立政府支持農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，健全完善相關(guān)權(quán)益機(jī)制，逐步建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

 

　?。ㄆ撸┲鉀Q農(nóng)民的后顧之憂，切實(shí)化解農(nóng)民的“三不”問題。對于部分農(nóng)民因思想和認(rèn)識上的原因造成的不敢流轉(zhuǎn)、不愿流轉(zhuǎn)、不肯流轉(zhuǎn)的“三不”問題，建議：一是制定統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)合同，以有約束力的契約保障農(nóng)民權(quán)益，解決好農(nóng)民不敢流轉(zhuǎn)的問題；二是解決好進(jìn)城人員在城市的住房、醫(yī)療、教育等民生問題，使農(nóng)民真正融入城市，享有城市的一切公共福利待遇，減輕農(nóng)民對土地的依賴程度，解決好農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)的問題；三是從科技、服務(wù)、資金等多方面支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進(jìn)一步提高規(guī)模種植的效益，大力宣傳規(guī)模經(jīng)營收益高而穩(wěn)的優(yōu)勢，以解決農(nóng)民不肯轉(zhuǎn)讓的問題。