2011年26件、2012年171件、2013年1至7月26件，三年間，蘇州法院受理的農(nóng)村土地承包合同糾紛案件經(jīng)歷了過山車式的變化。尤其是2012年，大量案件集中發(fā)生，在地域上又主要集中在下轄的縣級市太倉市。為什么會出現(xiàn)這種情況？日前，本報記者在太倉進(jìn)行了調(diào)查。

太倉是典型的蘇南城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，率先推行建設(shè)集體合作農(nóng)場。它同時還是確定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣之一。在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛呈現(xiàn)不斷增多之勢。太倉應(yīng)對和化解糾紛的故事，是一個典型樣本。

太倉位于蘇州東北部，與上海相鄰。今年夏天，蘇州地區(qū)遭遇罕見的連晴高溫，氣溫紀(jì)錄不斷刷新。8月中旬，記者在太倉市瀏河鎮(zhèn)瀏南村看到，面積達(dá)1000畝的水稻長勢喜人，并未受到高溫影響。站在規(guī)整的灌渠邊上，看著新建的農(nóng)機(jī)房和倉庫，60多歲的老宣感嘆說，這是一年前想都不敢想的事。

老宣家里有近3畝地。一年多前，因?yàn)橥恋爻鲎獍l(fā)生矛盾，他和外來租戶打了一場官司。那時候，老宣的地里是租戶搭的幾個蔬菜棚，垃圾遍地，臟亂不堪。出租合同已經(jīng)到期了，但租戶卻賴著不走，老宣只能生悶氣。

獲悉，2011年太倉法院受理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件只有12件，而2012年激增至159件。在這159件案件中，絕大多數(shù)都是老宣這樣的土地出租合同糾紛，背后存在許多共性因素。

事發(fā)：矛盾的長期積累

2008年，老宣把自家土地出租給外來租戶種蔬菜，價格是每畝800元。但過了不到半年，他就覺得不滿意。“他們簡直是在糟蹋土地，環(huán)境搞得一塌糊涂，而且一直拖著不給錢，有3年都沒交租金。”老宣說。

2012年1月，隨著合同到期，老宣把土地流轉(zhuǎn)給了村集體，用于發(fā)展集體農(nóng)場。但原先的租戶一直不肯騰退土地。老宣和村里干部多次找租戶談，始終沒談出結(jié)果，矛盾越積越深。

2012年，太倉的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛集中爆發(fā)。“這些案件幾乎是同一時間發(fā)生的，但矛盾經(jīng)歷了一個積累的過程，有深刻的社會背景。”太倉法院院長趙新華告訴記者。

1998年至今，蘇南地區(qū)的農(nóng)民經(jīng)歷了離開農(nóng)業(yè)到回歸農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。1998年進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)時，由于種地收益較低，農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)重，很多農(nóng)民不愿種地；另一方面，蘇南地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)繁榮，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工遠(yuǎn)比種地掙錢。于是，農(nóng)民們紛紛以低價把土地出租，有的協(xié)議甚至一簽就是十年。那個時候，就已經(jīng)埋下了矛盾的隱患。

2006年后，農(nóng)業(yè)稅取消，種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策連續(xù)出臺，種糧收益不斷提高，土地租金也隨之提高，農(nóng)民們重新認(rèn)識到了土地價值。2010年，太倉開始加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，探索建設(shè)集體合作農(nóng)場，對土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？吹搅撕献鬓r(nóng)場帶來的高收入，許多農(nóng)民選擇將土地流轉(zhuǎn)給村集體而不是外來租戶，由此引發(fā)了系列糾紛。

太倉市委農(nóng)工辦副主任聞銘介紹，系列糾紛中發(fā)現(xiàn)的問題是，前期農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)土地很不規(guī)范。有些農(nóng)地流轉(zhuǎn)時沒有訂立書面合同，有的即便訂立了書面合同，也過于簡單，權(quán)利義務(wù)約定不明確，沒有依法辦理報批、備案手續(xù)。“合同履行過程中遇到問題、合同到期之后怎么辦等等，都沒有約定。一旦發(fā)生糾紛，雙方各執(zhí)一詞，解決起來難度很大。”聞銘說。

       應(yīng)對：多元調(diào)解形成合力

農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生后，太倉的村干部和調(diào)解員出面協(xié)調(diào)，但效果并不理想。在有的村子，租戶們聚集到村委會討說法，有的甚至揚(yáng)言要住到村委會里。

后來，官司打到了法院。太倉法院立案庭法官孫以鳳經(jīng)過走訪發(fā)現(xiàn)，在這159件案件背后還有大量隱性案件。到法院起訴的僅僅是小部分農(nóng)戶，其他大量農(nóng)民和承租戶都處于觀望狀態(tài)，如果處理不當(dāng)，可能會引發(fā)更大的矛盾。

“這些案件，是在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、發(fā)展合作農(nóng)場的過程中發(fā)生的，牽涉到雙方的切身利益，矛盾容易激化。”趙新華說，受理案件后，法院確立了一個思路，就是優(yōu)先引導(dǎo)當(dāng)事人調(diào)解解決。而如果直接下判，很可能激化矛盾，并導(dǎo)致“執(zhí)行難”。

太倉法院積極與市委農(nóng)工辦、涉案村委會溝通，形成了司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的合力。那段時間，法官們挨家挨戶找被告的租戶們做工作。租戶們白天忙于種菜、賣菜，法官和村干部們就選擇清早和晚上進(jìn)村入戶，進(jìn)行調(diào)解。反復(fù)溝通中，法官向被告詳細(xì)說明了法律和政策規(guī)定，同時也了解了他們不肯騰退土地的原因和顧慮。經(jīng)過多次協(xié)商，最終形成了人性化的解決方案。對于已經(jīng)到期的合同，不要求租戶們立即騰退土地，而是留出時間讓他們處理已有的農(nóng)作物，保護(hù)他們的合法權(quán)益；對于未到期的合同，綜合考慮土地價值、蔬菜價格等因素給予合理的補(bǔ)償。

這套方案充分考慮了雙方利益，受到農(nóng)民和租戶的一致認(rèn)可，他們最終達(dá)成了調(diào)解協(xié)議。協(xié)議達(dá)成后，雙方都主動履行，到今年6月，所有涉案土地全部騰退完畢。

如今，老宣家的3畝地以每畝1200元的價格流轉(zhuǎn)給了濱江土地股份合作社，走上了集約經(jīng)營之路。村里不僅投資新修了灌渠，還購置了拖拉機(jī)、收割機(jī)，進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)。

啟示：政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管

化解了這一系列土地流轉(zhuǎn)糾紛之后，太倉法院又做了幾件事。

一是成立了農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛專業(yè)合議庭，由業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官擔(dān)任合議庭成員，專門辦理這類案子。

太倉法院副院長張紅烈說：“農(nóng)地糾紛敏感復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)。成立專業(yè)合議庭，讓法官集中精力抓好這一類案件，能夠統(tǒng)一裁判尺度，提升辦案質(zhì)量。”

二是成立了一個課題組，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行專題調(diào)研，分析這類矛盾的成因、解決問題存在的困難，并提出了有關(guān)建議。

調(diào)研報告認(rèn)為，政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)介入，加強(qiáng)監(jiān)管，從源頭防范矛盾產(chǎn)生。太倉是農(nóng)業(yè)部確定的33個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)縣之一，建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但服務(wù)中心的作用并沒有完全發(fā)揮出來。

調(diào)研報告建議，進(jìn)一步完善市鎮(zhèn)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心工作機(jī)制，幫助農(nóng)民群眾做好流轉(zhuǎn)合同簽訂前的指導(dǎo)、審查，對已簽訂合同進(jìn)行登記備案，熟悉掌握集體土地流轉(zhuǎn)的總體情況。要培育土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，搜集信息，發(fā)布信息，撮合流轉(zhuǎn)雙方洽談，充分發(fā)揮中介組織在土地供給主體與需求主體之間的橋梁作用。同時應(yīng)積極探索承租戶準(zhǔn)入制度，科學(xué)設(shè)置準(zhǔn)入條件、權(quán)利義務(wù)，確保承租戶符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

“我們認(rèn)為，在堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)介入農(nóng)地流轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的化。”張紅烈說。

調(diào)研報告還建議，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)加大對涉農(nóng)法律政策的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律意識，引導(dǎo)他們規(guī)范有序流轉(zhuǎn)土地。

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授張鵬認(rèn)為，太倉農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增長迅速，有特殊的社會經(jīng)濟(jì)和政策背景，但反映的問題是江蘇乃至開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)后所面臨的共同問題?；膺@些糾紛的經(jīng)驗(yàn)，也具有示范意義。