當(dāng)前全球糧食現(xiàn)狀喜憂參半。國(guó)際市場(chǎng)糧食價(jià)格高位震蕩，未來(lái)仍可能反復(fù)出現(xiàn)。饑餓人口總量逐年下降，但饑餓問題呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。全球糧食總量不缺，但缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)部分或地區(qū)“斷糧”，應(yīng)該如何實(shí)施救援？

生產(chǎn)出口集中，總庫(kù)存低位，“信息赤字”生憂

糧價(jià)“過山車”暴露三大短板

“美國(guó)去年遭遇的干旱和其他極端天氣推高了全球糧食價(jià)格，包括玉米和小麥的價(jià)格。雖然干旱引發(fā)玉米減產(chǎn)，但大量的玉米仍繼續(xù)被用于生產(chǎn)生物燃料。”位于美國(guó)華盛頓的國(guó)際糧食政策研究所所長(zhǎng)樊勝根在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說，當(dāng)前，國(guó)際糧食市場(chǎng)依然處于非常脆弱的狀態(tài)，糧食價(jià)格依然很高，而且不穩(wěn)定。許多民眾，特別是在非洲和南亞的人民仍受饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良之苦。

美國(guó)農(nóng)業(yè)部報(bào)告，去年全美有超過2000個(gè)縣被宣布為災(zāi)區(qū)，約80%農(nóng)業(yè)用地遭遇干旱，玉米和大豆受災(zāi)最嚴(yán)重，其減產(chǎn)對(duì)2012—2013年的市場(chǎng)供求以及價(jià)格的影響很大。該部門11日發(fā)布的報(bào)告說，由于供應(yīng)比預(yù)期更緊張，許多農(nóng)產(chǎn)品(6.06,-0.15,-2.42%)價(jià)格在過去數(shù)月達(dá)到或接近歷史值。美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑勃·埃里森認(rèn)為，農(nóng)作物減產(chǎn)和飼料價(jià)格上漲，正在傳導(dǎo)到食品零售價(jià)格上。今年美國(guó)食品價(jià)格通脹或?qū)⑦_(dá)到3%—4%。

國(guó)際糧食政策研究所市場(chǎng)、貿(mào)易和制度部門主管、資深研究員馬克西莫·托勒羅在一份研究報(bào)告中指出：最近遭遇的兩次國(guó)際糧食危機(jī)分別發(fā)生在2007—2008年和2010—2011年，2011年至2012年國(guó)際糧食價(jià)格高位波動(dòng)。他認(rèn)為，國(guó)際糧食市場(chǎng)處在糧價(jià)更高，而且更易波動(dòng)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，也就是高糧價(jià)和高波動(dòng)率的“雙高”狀態(tài)，給糧食生產(chǎn)者和消費(fèi)者都帶來(lái)沖擊，凸顯了改革國(guó)際金融和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)架構(gòu)的緊迫性。

托勒羅認(rèn)為，國(guó)際糧食價(jià)格出現(xiàn)“過山車”，背后的推動(dòng)因素包括美國(guó)和歐洲生物燃料生產(chǎn)的增長(zhǎng)，中長(zhǎng)期內(nèi)氣候變化的影響，以及糧食期貨交易和投機(jī)的作用等。在2010年和2011年，一些糧食生產(chǎn)大國(guó)的出口限制政策也造成很大市場(chǎng)干擾。

托勒羅說，目前農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)有三個(gè)顯著特點(diǎn)加大了市場(chǎng)的不穩(wěn)定性。一是主要糧食產(chǎn)品——大米、玉米、小麥和大豆的生產(chǎn)和出口集中度越來(lái)越高，一國(guó)天氣情況、產(chǎn)量波動(dòng)和糧食貿(mào)易政策變化，都會(huì)立即影響國(guó)際市場(chǎng)；二是谷物的庫(kù)存總體而言處于歷史低位；三是缺乏關(guān)于糧食生產(chǎn)、庫(kù)存水平的準(zhǔn)確、及時(shí)信息，在“信息赤字”的情況下，市場(chǎng)很容易做出過度反應(yīng)。

為應(yīng)對(duì)最近兩次國(guó)際糧食危機(jī)，政策制定者采取了一系列措施。許多著手建設(shè)糧食儲(chǔ)備體系，一些專注于提高糧食自給率。還有一些由于對(duì)依賴國(guó)際糧食供應(yīng)失去信心，開始在海外收購(gòu)農(nóng)地。此外，一些要求加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的監(jiān)管，這種做法能否防止糧價(jià)過度波動(dòng)，抑或造成市場(chǎng)更大扭曲還存在疑問。托勒羅認(rèn)為，這些國(guó)內(nèi)層面的政策措施，都可能影響國(guó)際糧食市場(chǎng)的運(yùn)行效率。

樊勝根對(duì)本報(bào)記者說，國(guó)際糧價(jià)過度波動(dòng)以及糧食危機(jī)的發(fā)生表明，全球糧食市場(chǎng)缺乏必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立國(guó)際糧食儲(chǔ)備機(jī)制以減輕糧價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是可行且可取的。這可以從一些地區(qū)性的糧食儲(chǔ)備開始，比如東盟的大米儲(chǔ)備，西非和東非地區(qū)建立糧食儲(chǔ)備等。但建立國(guó)際糧食儲(chǔ)備的一個(gè)瓶頸是儲(chǔ)備的管理機(jī)制問題——由誰(shuí)、在什么時(shí)間釋放儲(chǔ)備，向哪些人釋放儲(chǔ)備，這些都是有待探討的問題。

托勒羅也認(rèn)為，要明確儲(chǔ)備投放的“觸發(fā)機(jī)制”，也就是在什么情況下釋放儲(chǔ)備，這樣的“觸發(fā)機(jī)制”必須是透明的。但他也指出，建立糧食實(shí)體儲(chǔ)備，不管是地區(qū)或者全球?qū)用?，都不能完全解決因金融、能源和農(nóng)產(chǎn)品期貨交易帶來(lái)的市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)過度波動(dòng)給糧食帶來(lái)的挑戰(zhàn)，需要綜合利用多種政策工具。

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織專家指出——經(jīng)濟(jì)公平增長(zhǎng)是關(guān)鍵

糧食日益成為全關(guān)注的重大議題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的饑餓報(bào)告顯示，全球近8.7億人處于長(zhǎng)期營(yíng)養(yǎng)不良狀態(tài)，其中約8.52億人生活在發(fā)展中。日前，記者就全球糧食問題采訪了總部位于意大利羅馬的聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展部首席經(jīng)濟(jì)師盧卡·魯索。

　　魯索從事糧食工作多年，幾乎走遍了非洲大陸的大部分貧困。他認(rèn)為，糧食不但是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，而且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)緊密相聯(lián)。

問：當(dāng)前糧食的現(xiàn)狀如何？

答：總體上講，形勢(shì)有喜也有憂。糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)顯示，從1990—1992年到2010—2012年，全球饑餓人口數(shù)量減少了1.32億，從占全球人口的18.6%降至12.5%，從占發(fā)展中人口的23.2%降至14.9%，饑餓人口的總量及其所占人口比例都在下降。但另一方面，全球饑餓問題發(fā)展不平衡。非洲是在此期間饑餓人口數(shù)量增加的區(qū)域，從1.75億增至2.39億，而過去4年增加近2000萬(wàn)。另外，近年來(lái)的國(guó)際金融危機(jī)也對(duì)饑餓問題產(chǎn)生了較大影響。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，減少饑餓人數(shù)的多數(shù)成果是在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之前，之后改善危機(jī)進(jìn)程明顯放緩，糧食價(jià)格上漲也影響了饑餓的工作。

問：糧食安臨哪些新的挑戰(zhàn)？

答：全球糧食現(xiàn)在面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)全球化使得糧食問題已經(jīng)不能以地區(qū)眼光來(lái)解決，而是要放在全球視野之下；二是在饑餓與貧窮及營(yíng)養(yǎng)不良嚴(yán)重的地區(qū)，往往與當(dāng)?shù)貎?nèi)部派別沖突或地區(qū)的武裝沖突相互疊加，加重了解決饑餓問題的復(fù)雜性；三是天災(zāi)人禍并發(fā)癥，導(dǎo)致貧窮與饑餓問題日趨嚴(yán)重，例如埃塞俄比亞、阿富汗、索馬里等的饑餓人數(shù)是發(fā)展中平均人數(shù)的3倍。在埃塞俄比亞，每年有數(shù)萬(wàn)人需要國(guó)際組織幫助提供食品援助。索馬里現(xiàn)在處于動(dòng)亂之中，其援助計(jì)劃完全要由國(guó)際組織管理。多情況下還要依靠當(dāng)?shù)卣?，?dāng)?shù)卣畱?yīng)該重視解決糧食問題。

問：未來(lái)解決糧食問題的辦法是什么？

答：有效保證全球糧食的主要出路在于經(jīng)濟(jì)公平增長(zhǎng)。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才能有助于解決吃飯問題。但解決糧食需要的是一種與社會(huì)公平平行的增長(zhǎng)，能夠讓貧困人口在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中受益。因此需要改善這些的社會(huì)福利制度，確保最脆弱群體也能夠從增長(zhǎng)中獲益。同時(shí)還需要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。目前仍有相當(dāng)數(shù)量的貧困人口生活在農(nóng)村，生活來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，相互借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，如在中國(guó)通過南南合作，將自身確保糧食的做法介紹給別的。

最后，未來(lái)還可能會(huì)考慮使糧食儲(chǔ)備的戰(zhàn)略布局更加合理化，當(dāng)一個(gè)地區(qū)或遇到緊急需要或出現(xiàn)糧食價(jià)格上漲時(shí)能起到應(yīng)急及平抑價(jià)格的作用。糧食價(jià)格目前由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，將來(lái)可能也是如此，但是為了避免市場(chǎng)投機(jī)行為，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織正在加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的預(yù)測(cè)，如對(duì)主要糧食作物的主要生產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)量的分析評(píng)估，及時(shí)向市場(chǎng)提供信息，某種程度上可以起到抑制市場(chǎng)投機(jī)的作用。

“10+3”緊急儲(chǔ)備居安思危

東亞地區(qū)是全球大米重要的生產(chǎn)和消費(fèi)地區(qū)，同時(shí)也是自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，部分仍有大量人口處于貧困狀態(tài)，糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)执嗳?。以往如果發(fā)生自然災(zāi)害，糧食供應(yīng)一旦“斷鏈”就只能指望政府緊急調(diào)運(yùn)儲(chǔ)備糧救急，而儲(chǔ)備機(jī)制不健全的往往就會(huì)出現(xiàn)饑荒。如今，東亞的糧食有了很大改善，其中最重要的“基礎(chǔ)建設(shè)”就是建立了“東盟與中日韓(10+3)緊急大米儲(chǔ)備協(xié)定”。有了這個(gè)協(xié)定，受災(zāi)國(guó)就能迅速獲得“外援”，以解燃眉之急。

東盟與中日韓于2011年10月正式簽署“10+3”緊急大米儲(chǔ)備協(xié)定。去年7月12日，這一協(xié)定正式生效。它標(biāo)志著東盟中日韓“10+3”糧食合作機(jī)制化建設(shè)取得重大進(jìn)展。這一機(jī)制目的在于，當(dāng)該區(qū)域內(nèi)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害等突發(fā)緊急情況時(shí)提供快速支援，促進(jìn)東亞以大米為主食的互相合作，加強(qiáng)該區(qū)域的糧食以及糧食信息交流，維持大米價(jià)格穩(wěn)定。

2012年12月初，臺(tái)風(fēng)“寶霞”造成菲律賓中南部地區(qū)34個(gè)省份約620萬(wàn)人受災(zāi)。這些受災(zāi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為落后，當(dāng)?shù)鼐用窦毙璜@得基本的糧食供應(yīng)。包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)東亞迅即向當(dāng)?shù)靥峁┝税ㄊ称?、飲用水在?nèi)的緊急援助。日本在“東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備協(xié)定”的框架下，向菲律賓提供了價(jià)值20萬(wàn)美元的緊急糧食援助。此次援助將通過菲律賓政府購(gòu)買菲產(chǎn)大米送往災(zāi)區(qū)。這是東亞首次通過“東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備協(xié)定”向其他進(jìn)行援助。

根據(jù)協(xié)定，“10+3”緊急大米儲(chǔ)備總量達(dá)78.7萬(wàn)噸。其中，中國(guó)以向該儲(chǔ)備提供30萬(wàn)噸大米成為提供國(guó)，其次是日本提供25萬(wàn)噸，韓國(guó)提供15萬(wàn)噸，余下的8.7萬(wàn)噸由東盟10國(guó)分擔(dān)。同時(shí)，東盟和中日韓還建立了400萬(wàn)美元的共同基金作為運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。其中，中日韓三國(guó)各提供100萬(wàn)美元，東盟10國(guó)共同提供100萬(wàn)美元，該基金可在5年內(nèi)分期提供。據(jù)報(bào)道，該大米緊急儲(chǔ)備部分在倉(cāng)庫(kù)保管，可以迅速地用于人道援助，其余部分則由各國(guó)庫(kù)存事先申報(bào)、隨時(shí)應(yīng)約提供。

在2011年至2012年，“10+3”緊急大米儲(chǔ)備已經(jīng)進(jìn)行了“試運(yùn)行”，在泰國(guó)、老撾和印尼動(dòng)用了庫(kù)存大米，以應(yīng)對(duì)緊急糧食短缺。去年9月召開的東盟與中日韓農(nóng)林部長(zhǎng)會(huì)議發(fā)布聲明，敦促東盟與中日韓緊急大米儲(chǔ)備理事會(huì)完成必要協(xié)議，使該儲(chǔ)備盡快發(fā)揮作用。目前，泰國(guó)提出在泰設(shè)立“10+3”緊急大米儲(chǔ)備秘書處。

在去年11月舉行的東盟與中日韓領(lǐng)會(huì)議上，各國(guó)領(lǐng)重申了加強(qiáng)糧食合作的意愿，且歡迎建立“10+3”糧食信息系統(tǒng)的倡議。